Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2625/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1721/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta B. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze zmiany siedziby szkoły.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lutego 2016r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru zmiany siedziby Zespołu Szkół nr [...] w B. oraz zamiarze włączenia Gimnazjum nr [...] w B. do Zespołu Szkół nr [...] w B. z dniem [...] września 2016r. W uzasadnieniu ww. uchwały Rada Miasta B. wskazała, że zamiar zmiany siedziby Zespołu Szkół nr [...] w B. oraz włączenie do jego struktur Gimnazjum nr [...] jest odpowiedzią na konieczność modyfikacji sieci publicznych szkół oraz koncentracji nauczania w racjonalnej liczbowo sieci wyspecjalizowanych jednostek oświatowych miasta B., a proponowane przeniesienie Zespołu Szkół nr [...] w B., w strukturze którego funkcjonuje Technikum [...], Zasadnicza Szkoła Zawodowa [...], Szkoła Policealna [...] i [...] Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, do Gimnazjum nr [...] nie wpłynie negatywnie na warunki nauki i pracy. Zastępca Prezydenta Miasta B. – legitymująca się upoważnieniem zawartym w ww. uchwale Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2016r. – pismem z dnia [...] lutego 2016r. znak: [...] zawiadomiła [...] Kuratora Oświaty o podjęciu przedmiotowej uchwały.

Ponadto w piśmie uzupełniającym z dnia [...] marca 2016r., Zastępca Prezydenta Miasta B. poinformowała, że Miasto B. przygotuje do dnia [...] września 2016r., w nowej lokalizacji bazę kształcenia zawodowego, niezbędną do realizacji podstawy programowej kształcenia w zawodach oferowanych przez szkoły tworzące Zespół Szkół nr [...] oraz pokryje wszelkie koszty z tym związane.

[...] Kurator Oświaty, wyrażając – na podstawie art. 59 ust. 2 i ust. 2c pkt 1 w związku z art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015r. poz. 2156 ze zm.) w związku z art. 106 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a." – negatywną opinię o zamiarze zmiany siedziby Zespołu Szkół nr [...] w B. oraz zamiarze włączenia Gimnazjum nr [...] w B. do Zespołu Szkół nr [...] wskazał, że wziął pod uwagę zobowiązanie Zastępcy Prezydenta Miasta B. co do przygotowania w nowej lokalizacji bazy kształcenia zawodowego, niezbędnej do realizacji podstawy programowej kształcenia w zawodach oferowanych przez szkoły tworzące Zespół Szkół nr [...] w B. oraz pokrycia wszelkich kosztów z tym związanych. Organ I instancji wskazał jednak, że ani w piśmie Zastępcy Prezydenta Miasta B. ani też w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] nie wskazano, jak będzie wyglądało zaplecze do kształcenia zawodowego.

W związku z powyższym Kurator Oświaty uznał, że nie może stwierdzić, czy nie pogorszą się faktyczne warunki kształcenia, ponieważ w obecnym stanie w Gimnazjum nr [...] nie ma żadnego zaplecza do kształcenia zawodowego. Wskazał, że taki stan rzeczy budzi zdecydowany opór i wątpliwości uczniów oraz nauczycieli, jak również środowiska lokalnego, co do dotrzymania deklaracji składanych przez organ prowadzący. Z treści przedstawionych dokumentów nie wynika również, czy wszyscy uczniowie i słuchacze zostali zapoznani z planowanymi działaniami w tym obszarze.

Nadto, w ocenie Kuratora Oświaty, przeniesienie Zespołu Szkół nr [...] do pomieszczeń zajmowanych przez Gimnazjum nr [...] spowoduje (ze względu na wyłączenie pomieszczeń na pracownie specjalistyczne) dwuzmianowość pracy placówki, co niekorzystnie wpłynie na jakość kształcenia. Kurator Oświaty zwrócił również uwagę na to, że w Zespole Szkół nr [...] działa ośrodek egzaminacyjny obsługujący dwa województwa: pomorskie i kujawsko-pomorskie, a w przedstawionych dokumentach nie odniesiono się do możliwości funkcjonowania tego ośrodka w przyszłości.

Prezydent Miasta B. wniósł zażalenie na negatywną opinię Kuratora Oświaty, zarzucając ingerencję w kompetencje i zadania organu prowadzącego, podważające tym samym jego wiarygodność, stawiając tezy dotyczące pracy w systemie dwuzmianowym, niekorzystnym wpływie takiego działania na jakość kształcenia, a które to tezy przed rozpoczęciem nowego roku szkolnego są nie do zweryfikowania, oraz podjęcie opinii pod wpływem niezadowolonych środowisk związanych bezpośrednio z placówką szkolną, bez wzięcia pod uwagę całości zagadnienia. W konkluzji Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2016r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar zmiany siedziby szkoły. Minister podkreślił, że na podstawie informacji zawartych w raportach z ewaluacji przeprowadzonych w 2015r. oraz w oparciu o ustalenia Kuratora Oświaty, dokonane podczas wizji lokalnej w szkołach zamierzonych do przekształcenia, nie dostrzegł uzasadnienia do zmiany siedziby Zespołu Szkół Nr [...]. Nie kwestionując kompetencji Miasta B. do kształtowania sieci i oferty szkolnictwa zawodowego na obszarze jego właściwości miejscowej, Minister wskazał, że realizacja tych planów nie może prowadzić do pogorszenia warunków kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia zawodowego w reorganizowanych szkołach.

Biorąc pod uwagę to, że baza dydaktyczna placówki przyjmującej jest dostosowana wyłącznie do kształcenia ogólnego realizowanego na tym etapie edukacyjnym, a organ prowadzący nie podjął żadnych konkretnych działań mających na celu adaptację tej bazy do potrzeb kształcenia zawodowego, Minister uznał przeniesienie siedziby Zespołu Szkół nr [...] za niezasadne i nieracjonalne. Organ podkreślił, że opinia kuratora oświaty, o której mowa wart. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, wyraża stanowisko tego organu w przedmiocie likwidacji szkoły, a nie stanowi oceny, czy zostały spełnione warunki do likwidacji szkoły przewidziane w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Kurator zatem przy wydawaniu opinii jest zobligowany do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również tych wszystkich aspektów związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych (w tym bezpiecznych i higienicznych) warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego.

Minister Edukacji Narodowej, powołując się na art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, wskazał, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do zadań tego organu należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Ponadto rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej kształcenia w zawodach określa warunki realizacji kształcenia zawodowego dla wszystkich zawodów ujętych w obowiązującej klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego.

Organ podkreślił, że [...] Kurator Oświaty w swojej opinii prawidłowo odniósł się do warunków nauczania, w tym warunków do kształcenia zawodowego, zapewnianych przez Gimnazjum nr [...] przy ul. [...], na dzień wydawania opinii. W wyniku przeprowadzonego przeglądu pomieszczeń szkolnych w budynkach przy ul. [...], w których mieści się obecnie Zespół Szkół Nr [...], i budynku Gimnazjum nr [...], zlokalizowanym przy ul. [...], Kurator Oświaty pozyskał informacje o bazie lokalowo-dydaktycznej w Zespole Szkół Nr [...] przy ul. [...], obejmującej m.in. pracownie do kształcenia zawodowego (w nauczanych zawodach: fryzjer, technik usług fryzjerskich i technik usług kosmetycznych), pracownie komputerowe, pracownię do zajęć z zakresu chemii kosmetycznej i chemii fryzjerskiej, skomputeryzowaną pracownię językową oraz klasopracownie do pozostałych zajęć edukacyjnych. Wszystkie pracownie wyposażone są w nowoczesny sprzęt i urządzenia elektroniczne, posiadają zaplecze sanitarno – higieniczne, w tym urządzenia wymagane do kształcenia praktycznego.

Jednocześnie Kurator na podstawie dokonanej wizji lokalnej w budynku Gimnazjum Nr [...] przy ul. [...], do którego planuje się przeniesienie szkół prowadzących kształcenie zawodowe, ocenił, że obiekt ten nie posiada żadnego zaplecza do kształcenia zawodowego. Obiekt ten posiada 17 sal lekcyjnych, pracownię do języków obcych, pracownię komputerową oraz salę gimnastyczną. Zakres prac remontowych wykonanych w budynku Gimnazjum Nr [...] i opisanych w uzasadnieniu do uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2016r. nie wskazuje na ich związek z dostosowaniem tego obiektu do wymagań dotyczących prowadzenia kształcenia zawodowego. Organ podał też, że również zobowiązanie Zastępcy Prezydenta B. wyrażone pismem z dnia [...] marca 2016r. znak: [...] do przygotowania w nowej lokalizacji Zespołu Szkół Nr [...] bazy kształcenia zawodowego niezbędnej do realizacji podstawy programowej kształcenia w zawodach nie stanowi konkretnej gwarancji do zapewnienia uczniom i słuchaczom przekształcanego Zespołu Szkół odpowiednich warunków do kształcenia zawodowego.

Minister wyjaśnił w dalszej kolejności, że w Zespole Szkół nr [...] przy ul. [...] funkcjonuje ośrodek egzaminacyjny, w którym są przeprowadzane zewnętrzne egzaminy potwierdzające kwalifikacje w zawodach fryzjer, technik usług fryzjerskich i technik usług kosmetycznych. Do egzaminów tych, zgodnie z art. 44zzzb ustawy o systemie oświaty, przystępują nie tylko uczniowie, słuchacze i absolwenci szkół prowadzących kształcenie zawodowe, ale także absolwenci kształcenia zawodowego prowadzonego w formach pozaszkolnych (kwalifikacyjnych kursów zawodowych) oraz osoby dorosłe, które nabyły umiejętności zawodowe w wyniku praktycznej nauki zawodu, przyuczenia do pracy bądź pracy zawodowej. Egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie jest przeprowadzany w ciągu całego roku szkolnego w terminach ustalonych przez dyrektora właściwej okręgowej komisji egzaminacyjnej w porozumieniu z dyrektorem Centralnej Komisji Egzaminacyjnej (art. 44zzzc ustawy o systemie oświaty).

Stosownie do art. 44zzzl ustawy o systemie oświaty, przeprowadzanie egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie jest możliwe wyłącznie w szkole, placówce, ośrodku bądź u pracodawcy posiadających upoważnienie wydane przez dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej (na okres nie dłuższy niż 3 lata). Upoważnienie to potwierdza, że szkoła, placówka, ośrodek lub pracodawca posiada warunki zapewniające prawidłowy przebieg egzaminu zawodowego. Szkołom zaś wchodzącym w skład Zespołu Szkół Nr [...] przy ul. [...] zostało udzielone upoważnienie Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w G., co oznacza, że szkoły te spełniają warunki, o których mowa w art. 44zzzl ustawy o systemie oświaty.

Natomiast opisanych warunków nie spełnia budynek Gimnazjum Nr [...] przy ul. [...]. Organ zauważył, że Kurator Oświaty w stanowisku do zażalenia przekazanym Ministrowi pismem z dnia [...] marca 2016r. zasadnie wskazał, że organ prowadzący nie zapewni młodzieży możliwości zdawania egzaminów w ośrodku egzaminacyjnym powołanym w Zespole Szkół Nr [...] w nowej lokalizacji, tj. w budynku przy ul. [...], gdyż warunkiem uzyskania upoważnienia Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w G. jest przedłożenie przez dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] informacji o wyposażeniu szkoły wymaganych art. 44zzzl ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Ministra w związku z zamierzonym przekształceniem (zmianą siedziby) Zespołu Szkół Nr [...] nie tylko zostaną pogorszone warunki do realizacji kształcenia zawodowego, zakłócona zostanie także ciągłość funkcjonowania ośrodka egzaminacyjnego zorganizowanego w tym Zespole Szkół.

Organ wskazał ponadto, że w celu poczynienia dodatkowych ustaleń dotyczących warunków nauczania oraz efektów kształcenia osiąganych przez szkoły wchodzące w skład Zespołu Szkół Nr [...], przeanalizował wyniki ewaluacji zewnętrznych przeprowadzonych przez [...] Kuratora Oświaty. W roku 2015r. przeprowadzono zewnętrzną ewaluację problemową w Technikum [...] w B. i w Zasadniczej Szkole Zawodowej [...] w B.. Ewaluację obejmowały ocenę działania tych szkół w zakresie następujących wymagań: 1. uczniowie nabywają wiadomości i umiejętności określone w podstawie programowej;

1. 2. szkoła lub placówka wspomaga rozwój uczniów, z uwzględnieniem ich indywidualnej sytuacji;
2. 3. szkoła lub placówka, organizując procesy edukacyjne, uwzględnia wnioski z analizy wyników sprawdzianu, egzaminu gimnazjalnego, egzaminu maturalnego i egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie. W Zasadniczej Szkole Zawodowej poziom spełniania wymagań określonych powyżej w pkt 1 i 2 ustalono na ocenę A oznaczającą bardzo wysoki stopień wypełniania wymagania przez szkołę, a poziom spełniania wymagań określonych powyżej w pkt 3 – na ocenę B oznaczającą wysoki stopień wypełniania wymagania przez szkołę. W Technikum poziom spełniania wymagań określonych powyżej w pkt 2 ustalono na ocenę A oznaczającą bardzo wysoki stopień wypełniania wymagania przez szkołę, a poziom spełniania wymagań określonych powyżej w pkt 1 i 3 na ocenę B oznaczającą wysoki stopień wypełniania wymagania przez szkołę. W ocenie Ministra wysokie efekty kształcenia zawodowego osiągane przez uczniów wymienionych szkół nierozerwalnie związane są z właściwymi warunkami do realizacji podstawy programowej kształcenia w zawodach zapewnianymi przez Zespół Szkół Nr [...]. Ponadto Minister wskazał, że w raportach z zewnętrznej ewaluacji Technikum [...] i Zasadniczej Szkoły Zawodowej [...], wchodzących w skład przeznaczonego do przekształcenia Zespołu Szkół Nr 1, wskazano także, że Zespół Szkół Nr [...] mieści się w estetycznym i zmodernizowanym budynku. Wyróżnia się znakomitą bazą dydaktyczną: nowoczesnymi pracowniami do nauki zawodu, pracowniami komputerowymi, biblioteką wyposażoną w bogaty księgozbiór oraz stanowiska komputerowe z dostępem do Internetu dla uczniów. Posiada kilka tablic interaktywnych, projektory multimedialne oraz nowoczesną interaktywną pracownię do nauki języków obcych. Na podstawie informacji zawartych w raportach z ewaluacji przeprowadzonych w 2015r. oraz w oparciu o ustalenia Kuratora dokonane podczas wizji lokalnej w szkołach zamierzonych do przekształcenia Minister stwierdził, że uczniom przekształcanych szkół zapewnia się obecnie właściwe warunki kształcenia, wychowania i opieki i nie dostrzega w tym względzie uzasadnienia do zmiany siedziby Zespołu Szkół Nr [...]. Organ dodał ponadto, że bardzo dobry stan budynku szkolnego, szkolnej infrastruktury oraz fakt posiadania przez Zespół Szkół Nr [...] kosztownego zaplecza do kształcenia zawodowego został podkreślony także w znajdujących się w aktach sprawy pismach adresowanych do [...] Kuratora Oświaty: pismach Nauczycieli Zespołu Szkół Nr [...] z dnia [...] marca 2016r. i z dnia [...] marca 2016r.; piśmie uczniów Zespołu Szkół Nr [...] z dnia [...] marca 2016r.; piśmie słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych z dnia [...] marca 2016r. oraz pismach rodziców uczniów Zespołu Szkół Nr [...] z dnia [...] marca 2016r. i z dnia [...] marca 2016r. Na korzystne warunki kształcenia, wychowania i opieki w Zespole Szkół Nr [...] w B. zwracali także uwagę radni Rady Miejskiej w B. w adresowanym do Ministra Edukacji Narodowej piśmie z dnia [...] marca 2016r., w których ocenie zamiar zmiany siedziby Zespołu Szkół Nr [...] w B. jest sprzeczny ze strategią rozwoju i wspierania szkolnictwa zawodowego w mieście. Organ podał, że strategia ta jest częścią szerszej "Strategii Rozwoju Edukacji Miasta B. na lata 2013 – 2020", a jednym z celów tej Strategii jest dostosowanie edukacji wszystkich szczebli do potrzeb gospodarki i rynku pracy oraz wzrost efektywności kształcenia i wychowania, a także wysoki poziom umiejętności kluczowych we wszystkich typach szkół. W ocenie Ministra warunkiem niezbędnym do kształtowania wysokiego umiejętności zawodowych, w tym umiejętności praktycznych, jest zapewnienie przez szkołę prowadzącą kształcenie zawodowe odpowiedniej bazy i wyposażenia zgodnego z przepisami podstawy programowej kształcenia w zawodach. Ponadto organ stwierdził, że w świetle ww. pism rodziców, uczniów, słuchaczy, nauczycieli oraz radnych Miasta B. problem reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców oraz uwarunkowań lokalnych wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie aspekty sprawy zarówno materialne, jak i społeczne, w tym protesty przeciwko likwidacji szkoły.

Reasumując Minister wskazał, że nie kwestionuje kompetencji Miasta Bydgoszczy do kształtowania sieci i oferty szkolnictwa zawodowego na obszarze jego właściwości miejscowej, niemniej realizacja tych planów nie może prowadzić do pogorszenia warunków kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia zawodowego w reorganizowanych szkołach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając postanowieniu Ministra Edukacji Narodowej naruszenie przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art.126 K.p.a., a także art. 79 § 1 i art. 82 K.p.a. oraz art. 15 i art. 138 § 1 K.p.a., jak również art. 59 ust. 2 i 2e pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Dodatkowo w skardze zawarto wniosek o uchylenie postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto, z uwagi na liczbę oraz charakter istotnych naruszeń prawa dokonanych przez organy obydwu instancji, wniesiono o wydanie postanowienia w przedmiocie tzw. sygnalizacji, o której mowa w art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.".

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu oraz uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że podstawą prawną wydanej opinii stanowił art. 59 ust. 2 oraz art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Przytaczając treść art. 59 ust. 2 i 2c oraz art. 59 ust. 6 ww. ustawy Sąd wyjaśnił, że kompetencja kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w zakresie zamiaru zmiany siedziby szkoły wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6 ww. ustawy), aby ta pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Kurator oświaty, nie jest jednakże organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, a jego opinia – wydawana w trybie art. 59 ustawy o systemie oświaty – nie jest opinią wydawaną w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły.

Opinię tę kurator wydaje jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze zmiany siedziby szkoły, czy też – stosownie do art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty – zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również tych aspektów, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego.

Sąd I instancji podkreślił, że opinia kuratora oświaty w przedmiocie zamiaru zmiany siedziby szkoły nie może mieć charakteru arbitralnego, lecz musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę wskazane powyżej obowiązki. Realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się wyłącznie do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1 czy art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty, ale również do oceny skutków zmiany siedziby szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki.

W dalszej kolejności w wyroku zauważono, że opinia kuratora oświaty w sprawie zmiany siedziby szkoły przyjmuje formę postanowienia, na które służy zażalenie. Do toczącego się przed organem oświaty postępowania mają zastosowanie przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 124 § 2 K.p.a., jeżeli na postanowienie służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, a także gdy wydane zostało na skutek zażalenia, postanowienie winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie obejmuje ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa (art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie organ nie uchybił ww. obowiązkom procesowym. Rozpatrzył bowiem w sposób pełny i wnikliwy wszystkie okoliczności faktyczne mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Odniósł się też do istotnych argumentów podniesionych w zażaleniu na postanowienie [...] Kuratora Oświaty. W ocenie Sądu I instancji nie znalazł też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Sąd zgodził się z Ministrem Edukacji Narodowej, że [...] Kurator Oświaty prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania opinii o zamiarze zmiany siedziby Zespołu Szkół Nr [...], w szczególności na podstawie dokonanych wizji lokalnych dokonał ustaleń w zakresie warunków kształcenia, wychowania i opieki w Zespole Szkół nr [...] oraz Gimnazjum nr [...] w B. W wyniku przeprowadzonego przeglądu pomieszczeń szkolnych w budynku przy ulicy [...], w których mieści się obecnie Zespół Szkół Nr [...] i w budynku Gimnazjum nr [...], zlokalizowanym przy ulicy [...], Kurator Oświaty pozyskał informacje o bazie lokalowo-dydaktycznej w Zespole Szkół Nr [...] przy ulicy [...], obejmującej m.in. pracownie do kształcenia zawodowego, pracownie komputerowe, pracownię do zajęć z zakresu chemii kosmetycznej i chemii fryzjerskiej, skomputeryzowaną pracownię językową oraz klasopracownie do pozostałych zajęć edukacyjnych.

Wszystkie pracownie wyposażone są w nowoczesny sprzęt i urządzenia elektroniczne, posiadają zaplecze sanitarno-higieniczne, w tym urządzenia wymagane do praktycznej nauki zawodu. Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z wizji lokalnej, przeprowadzonej przez kuratora w budynku Gimnazjum Nr [...] przy ulicy [...], do którego planowane było przeniesienie szkół prowadzących kształcenie zawodowe, wynika, że obiekt ten nie posiada żadnego zaplecza do kształcenia zawodowego. W ocenie Sądu I instancji słuszne jest stwierdzenie organu, że zakres prac remontowych wykonanych w budynku Gimnazjum Nr [...] i opisanych w uzasadnieniu do uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2016r. nie wskazuje na ich związek z dostosowaniem tego obiektu do wymagań dotyczących prowadzenia kształcenia zawodowego. Podjęte zaś przez Zastępcę Prezydenta B. zobowiązania, zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2016r. do przygotowania w nowej lokalizacji Zespołu Szkół Nr [...] bazy kształcenia zawodowego nie stanowią gwarancji do zapewnienia uczniom i słuchaczom przekształconego Zespołu Szkół odpowiednich warunków do kształcenia zawodowego.

W ocenie Sądu I instancji istotnym argumentem, podnoszonym przez organ jest fakt, że w Zespole Szkół Nr [...] funkcjonuje ośrodek egzaminacyjny, w którym są przeprowadzane zewnętrzne egzaminy potwierdzające kwalifikacje w zawodach fryzjer, technik usług fryzjerskich i technik usług kosmetycznych. Do egzaminów tych, zgodnie z art. 44zzzb ustawy o systemie oświaty przystępują nie tylko uczniowie, słuchacze i absolwenci szkół prowadzących kształcenie zawodowe, ale także absolwenci kształcenia zawodowego prowadzonego w formach pozaszkolnych (kwalifikacyjnych kursów zawodowych) oraz osoby dorosłe, które nabyły umiejętności zawodowe w wyniku praktycznej nauki zawodu, przyuczenia do pracy bądź pracy zawodowej.

Sąd przypomniał, że stosownie do art. 44zzzl ustawy o systemie oświaty przeprowadzenie egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie jest możliwe wyłącznie w szkole, placówce, ośrodku bądź u pracodawcy, posiadającego upoważnienie wydane przez dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej (na okres nie dłuższy niż 3 lata). Podkreślił, że szkołom wchodzącym w skład Zespołu Szkół Nr [...] zostało udzielone upoważnienie Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w G., co oznacza, że szkoły te spełniają warunki, o których mowa w art. 44 zzzl ustawy o systemie oświaty.

Natomiast opisanych warunków nie spełnia budynek Gimnazjum Nr [...] przy ulicy [...]. Sąd I instancji zgodził się również z Ministrem Edukacji Narodowej, że organ prowadzący nie zapewni młodzieży możliwości zdawania egzaminów w ośrodku egzaminacyjnym powołanym w Zespole Szkół Nr [...] w nowej lokalizacji, tj. w budynku przy ul. [...], gdyż warunkiem uzyskania upoważnienia Dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w G. jest przedłożenie przez dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] informacji o wyposażeniu szkoły wymaganych przepisem art. 44zzzl ustawy o systemie oświaty.

Następnie Sąd wskazał, że Minister Edukacji Narodowej, w celu dokonania dodatkowych ustaleń dotyczących warunków nauczania oraz efektów kształcenia osiąganych przez szkoły wchodzące w skład Zespołu Szkół Nr [...], przeanalizował wyniki ewaluacji zewnętrznych przeprowadzonych przez [...] Kuratora Oświaty, z których wynika, że w 2015r. przeprowadzono zewnętrzną ewaluację problemową w Technikum [...] w B. i w Zasadniczej Szkole Zawodowej [...] w B. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Ministra Edukacji Narodowej, wyrażonym w opinii, że wysokie efekty kształcenia zawodowego osiągane przez uczniów wymienionych szkół niewątpliwie związane są z właściwymi warunkami do realizacji podstawy programowej kształcenia w zawodach zapewnianych przez Zespół Szkół Nr [...]. Zwrócił uwagę na fakt, że bardzo dobry stan budynku szkolnego, szkolnej infrastruktury oraz fakt posiadania przez Zespół Szkół Nr [...] kosztownego zaplecza do kształcenia zawodowego został podkreślony także w znajdujących się w aktach sprawy pismach adresowanych do [...] Kuratora Oświaty.

Zdaniem Sądu warunkiem niezbędnym do kształtowania na wysokim poziomie umiejętności zawodowych, w tym umiejętności praktycznych, jest zapewnienie przez szkołę prowadzącą kształcenie odpowiedniej bazy i wyposażenia zgodnego z przepisami podstawy programowej kształcenia w zawodach. Sąd I instancji zauważył również, że nieobojętna dla sprawy jest treść załączonych do akt pism protestacyjnych, która wskazuje na znaczenie rozpatrywanej problematyki dla lokalnej społeczności, w szczególności uczniów przekształcanych szkół zainteresowanych nauką w warunkach pozwalających na pełne opanowanie wiadomości i umiejętności przewidzianych podstawą programową kształcenia w zawodach, umożliwiającą następnie złożenie z pozytywnym wynikiem egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie.

Podsumowując Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy wszystkie okoliczności faktyczne mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Odniósł się też do istotnych argumentów podniesionych w zażaleniu na postanowienie [...] Kuratora Oświaty, co oznacza, że zarzut strony skarżącej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia.

W zakresie zarzutu strony skarżącej dotyczącego przeprowadzenia przez Kuratora Oświaty oględzin w Zespole Szkół nr [...] bez powiadomienia organu prowadzącego Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści protokołu z dnia [...] marca 2016r. wynika, że kontrola podjęta była w trybie doraźnym, do czego upoważniają przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015r. w sprawie nadzoru pedagogicznego. Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia nadzór pedagogiczny jest realizowany przez wykonywanie zadań i czynności określonych w art. 33 ustawy o systemie oświaty, w trybie działań planowych lub doraźnych.

Sąd zgodził się z Ministrem, że działania doraźne są prowadzone przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w przypadku, gdy zaistnieje potrzeba podjęcia działań nieprzewidzianych w planie nadzoru pedagogicznego, opracowywanym na każdy rok szkolny przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Obowiązek zawiadomienia organu prowadzącego szkołę przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny o zamiarze przeprowadzenia kontroli, w terminie co najmniej 7 dni przed planowanym rozpoczęciem kontroli, dotyczy wyłącznie kontroli przewidzianej w planie nadzoru pedagogicznego, tj. kontroli planowanej przeprowadzanej z wykorzystaniem arkuszy kontroli zatwierdzonych przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Niemniej jednak o kontroli doraźnej Dyrektor Zespołu Szkół nr [...] w B. został poinformowany telefonicznie, Dyrektor podpisał też i odebrał protokół kontroli w dniu [...] marca 2016r.

W końcowej części wyroku Sąd zaznaczył, że nie dostrzegł istotnych naruszeń prawa dokonanych przez organy obu instancji, a w konsekwencji nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o wydanie postanowienia w przedmiocie tzw. sygnalizacji, o której jest mowa w art. 155 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta B., zaskarżając wyrok w całości podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), polegające na naruszeniu art. 59 ust. 2 i 2c pkt 1 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 7 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie za własne stanowiska Ministra Edukacji Narodowej (a wcześniej Kuratora Oświaty), iż w dacie podejmowania uchwały (luty 2016r.) w sprawie zamiaru przeniesienia siedziby szkoły w nowej lokalizacji musi już istnieć w nowej, przyszłej siedzibie przenoszonej szkoły "zaplecze do kształcenia zawodowego" (pracownie przeznaczone do nauczania uczniów w zawodach: fryzjer, technik usług fryzjerskich, technik usług kosmetycznych, pracownie komputerowe, pracownia do zajęć z zakresu chemii kosmetycznej i chemii fryzjerskiej);
2. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), polegające na naruszeniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) oraz art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia następujących przepisów w toku postępowania administracyjnego:
3. - art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
4. - art. 79 § 1 i art. 82 K.p.a. poprzez przeprowadzenie przez Kuratora Oświaty w B. oględzin dotychczasowej siedziby szkoły przenoszonej oraz budynku, do którego szkoła ta miała zostać przeniesiona – bez powiadomienia strony (Prezydenta Miasta B.) i bez umożliwienia wypowiedzenia się przez stronę w kwestii powziętych w trakcie oględzin ustaleń. Następnie ww. ustalenia organu I instancji zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uznane za własne przez organ II instancji;
5. - art. 15 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych z uwagi na zawarcie w zaskarżonym postanowieniu okoliczności faktycznych, które nie były przedmiotem oceny organu I instancji;
6. - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu i instancji, podczas gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co warunkuje uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na wstępie wypada podnieść, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.). Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Stąd też to czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną wyłącznie wtedy gdy zostanie powiązany z zarzutem naruszenia innych konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd I instancji (vide: wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011r. sygn. akt II GSK 1387; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 87/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. został postawiony w kontekście naruszenia przez Sąd I instancji konkretnych przepisów K.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów wypada na wstępie wskazać, iż skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), przez co należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść kwestionowanego aktu, a więc na sposób ukształtowania w nim stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (vide: T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, WK 2016r., uwaga 21 do art. 145; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014r. sygn. akt II FSK 1224/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014r. sygn. akt I OSK 160/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014r. sygn. akt II GSK 62/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie przez sąd administracyjny na tej podstawie kwestionowanego aktu winno nastąpić w sytuacji stwierdzenia w postępowaniu sądowym takiego naruszenia przepisów postępowania, które gdyby nie nastąpiło, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. akt I OSK 407/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji tego rodzaju naruszeń przepisów stosowanych przez organy w postępowaniu administracyjnym nie dostrzegł i z tym poglądem wypada się zgodzić.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie należy podkreślić, iż nie budzi wątpliwości to co zostało przez organy uznane za faktyczne przyczyny negatywnej opinii wyrażonej w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Przyczyny te zostały jednolicie wskazane w motywach postanowień organów obu instancji, choć nie ulega wątpliwości – i w tym zakresie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie – iż w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji przywołanie tych motywów miało jedynie charakter sygnalizacyjny. Powyższe nie podważa jednak legalności stanowiska Sądu I instancji, który ten stan rzeczy zaakceptował. Organ odwoławczy w światle regulacji art. 136 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. może bowiem przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo też zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Skorzystanie z tych uprawnień – co miało miejsce w niniejszej sprawie – nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), tym bardziej, że w postępowaniu odwoławczym materiały sprawy zostały poszerzone wyłącznie o raport z ewaluacji problemowej szkół oraz stanowisko czworga Radnych Rady Miejskiej w B. skierowane do Ministra Edukacji Narodowej.

Pogłębienie przez organ odwoławczy motywów wyrażonej negatywnej opinii nie stanowi wady tegoż rozstrzygnięcia i nie może być utożsamiane z sytuacją, w której miało miejsce "przeniesienie" uzasadnienia określonego rozstrzygnięcia organu II instancji do odpowiedzi na skargę skierowaną do sądu administracyjnego – co nieadekwatnie do okoliczności sprawy zarzucono w skardze kasacyjnej. Bezzasadnie zatem postawiono zarzut kasacyjny naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. W świetle powyższych okoliczności nie można także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, gdy zarzuca Sądowi I instancji zaakceptowanie rozstrzygnięcia opartego o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Prawidłowa jest także konkluzja Sądu I instancji w zakresie legalności sposobu zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, w następstwie oględzin przeprowadzonych na terenie Zespołu Szkół Nr [...] w B. przez organ I instancji. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, kontrola wykonywana w ramach nadzoru pedagogicznego to działania organu sprawującego nadzór pedagogiczny prowadzone nie tylko w celu oceny stanu przestrzegania przepisów prawa dotyczących działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej ale także każdej innej działalności statutowej szkoły (§ 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz.U. 2015r. poz. 1270). Skoro nadzór pedagogiczny jest realizowany także w trybie działań doraźnych, prowadzonych w przypadku gdy zaistnieje potrzeba podjęcia działań nieprzewidzianych w planie nadzoru pedagogicznego, to bez wątpienia planowana zmiana siedziby szkoły – w sposób oczywisty tycząca działalności statutowej szkoły – dostatecznie uzasadniała podjęcie przez organ nadzoru pedagogicznego działań doraźnych w rozumieniu § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Niezależnie od powyższej konstatacji wypada dostrzec, iż pozyskana w powyższym trybie informacja o bazie lokalowo – dydaktycznej Zespołu Szkół Nr [...] nie była w ogóle kwestionowana w toku prowadzonego postępowania. Tym samym za kwestionowany uznać należy jedynie tryb jej uzyskania. W tym zaś zakresie warto wskazać, iż nadzór pedagogiczny sprawowany jest m.in. z uwzględnieniem obowiązku współdziałania organu nadzoru pedagogicznego nie tylko z organem prowadzącym szkołę, ale także z jej dyrektorem oraz nauczycielami (§ 4 ust. 1 ww. rozporządzenia). Powyższy obowiązek współdziałania przy wykonywaniu nadzoru pedagogicznego wskazuje, iż nieadekwatnie do charakteru niniejszej sprawy podniesiony został zarzut naruszenia terminu przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 79 § 1 K.p.a. Niezależnie jednak od powyższej konstatacji, ewentualnego uchybienia tegoż przepisu nie można byłoby uznać za naruszenie przepisu postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro sama informacja o bazie lokalowo – dydaktycznej Zespołu Szkół Nr [...] w ogóle nie była kwestionowana w toku postępowania.

Nie może być natomiast w postępowaniu kasacyjnym oceniany zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut niepowiadomienia skarżącego o wynikach przeprowadzonych postępowania wyjaśniającego, skoro w tym kontekście nie został przywołany jako naruszony przepis art. 10 § 1 K.p.a. Mając na uwadze, iż do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, to zaniechanie wskazania przepisów uznawanych za naruszone uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie. (vide: wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. polegający na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji niewskazania w uzasadnieniu kwestionowanych postanowień faktów, na których oparły się organy obu instancji wydając te postanowienia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przyczyny wyrażenia negatywnej opinii zostały jasno wskazane w toku postępowania administracyjnego – co trafnie akcentował Sąd I instancji. Należały do nich: protesty przedstawicieli lokalnej społeczności, w tym m.in. uczniów, ich rodziców i słuchaczy szkół, a także radnych wobec planowanej zmiany siedziby Zespołu Szkół Nr [...]; dobre i bardzo dobre wyniki ewaluacji zewnętrznych szkół znajdujących się w Zespole Szkół Nr [...] i obawa ich pogorszenia w następstwie zmiany siedziby szkoły; likwidacja funkcjonującego w Zespole Szkół Nr [...] ośrodka egzaminacyjnego, w którym przeprowadzane są zewnętrzne egzaminy potwierdzające kwalifikacje dla osób z terenu dwóch województw; bardzo dobra i nowoczesna baza kształcenia zawodowego w Zespole Szkół Nr [...] i brak gwarancji zapewnienia uczniom i słuchaczom takiej bazy w nowej lokalizacji.

W odniesieniu do tej ostatniej przyczyny wypada wskazać, iż nie jest oparty na prawdzie zarzut kasacyjny jakoby Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż zmiana siedziby szkoły możliwa była jedynie w sytuacji istnienia w nowej lokalizacji – już w dniu podjęcia uchwały o zamiarze takiej zmiany – takiego samego wyposażenia jak w siedzibie szkoły przenoszonej. Tym samym zarzut kasacyjny formułowany w powyższym zakresie nie odpowiada stanowisku przyjętemu przez organy i zaakceptowanemu przez Sąd I instancji.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego należy wskazać, iż zarzut naruszenia – obowiązującego w dacie ferowania kwestionowanych postanowień – przepisu art. 59 ust. 2 i 2c pkt 1 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 7 ustawy o systemie oświaty nie może być uznany za zasadny, bowiem przepis art. 33 ust. 2 ww. ustawy, poprzez użycie zwrotu "w szczególności", wskazuje jedynie przykładowe sfery sprawowanego przez kuratora oświaty nadzoru pedagogicznego. Tym samym przywołane w art. 33 ust. 2 pkt 7 ustawy o systemie oświaty; zapewnianie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, nie wyczerpuje zakresu owego nadzoru. Skoro nadzór pedagogiczny polega zarówno na obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, jak i na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek (art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty), to należy uznać, iż zakres ten obejmuje także ocenę skutków zmiany siedziby szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich (właściwych) warunków nauki, wychowania i opieki, przez co – w okolicznościach niniejszej sprawy – uznać należało warunki nie gorsze od tych istniejących w dotychczasowej siedzibie Zespołu Szkół Nr [...] w B. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, wypływa jednoznaczny wniosek o istotnym pogorszeniu stanu i warunków działalności dydaktycznej i wychowawczej, skoro planowana zmiana siedziby szkoły polaryzuje stanowiska lokalnej społeczności generując konflikt z organem prowadzącym szkołę, dodatkowo prowadzi do likwidacji placówki będącej zewnętrznym ośrodkiem egzaminacyjnym, a nadto nie daje gwarancji prowadzenia kształcenia zawodowego w oparciu o dotychczasową bazę i wyposażenie, pozwalającego na opanowanie podstawy programowej kształcenia w zawodach na dotychczasowym wysokim i bardzo wysokimi poziomie.

Powyższe okoliczności pozwalają zgodzić się z Sądem I instancji, iż skorzystanie przez organ nadzoru pedagogicznego z kompetencji określonej w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez wyrażenie negatywnej opinii znajdowało usprawiedliwienie w okolicznościach niniejszej sprawy, a tym samym nie było podjęte w arbitralny sposób.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.