Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 755/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] w R. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] Minister Edukacji Narodowej na podstawie art. 9b ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U z 2016 roku, poz. 1379 ze zm. dalej jako ustawa) nadał A. S. stopień nauczyciela dyplomowanego.
W dniu 6 października 2008 r. Przewodniczący [...] w R. wystąpił o unieważnienie decyzji o nadaniu A. S. stopnia nauczyciela dyplomowanego.
Organ pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do unieważnienia decyzji z uwagi na fakt, że toczyło się już postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadającej A. S. tytuł nauczyciela dyplomowanego i zakończyło się decyzją Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2011 r., nr [...].
Z uwagi na brak rozpoznania wniosku, [...] wniosła skargę na bezczynność organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2015 roku, sygn. akt VIII SAB/Wa 20/15 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej zawartego w piśmie z 20 sierpnia 2012 r. w terminie dwóch miesięcy od otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu A. S. stopnia nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostało już przeprowadzone i zakończone decyzją Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Ponowne przeprowadzenie postępowania byłoby postępowaniem w sprawie, która już została rozstrzygnięta ostateczną decyzją.
Pismem z dnia 26 lutego 2016 r. Przewodniczący [...] w R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Analizując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Edukacji Narodowej stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2001 r. – nadającej A. S. tytuł nauczyciela dyplomowanego - zostało już raz przeprowadzone i zakończone decyzją z [...] lipca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do art. 156 § 1pkt 3 k.p.a., decyzja dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, byłaby dotknięta wadą nieważności, a zatem zachodzi przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a. do odmowy wszczęcia postępowania.
Skargę na postanowienie organu z dnia 29 czerwca 2016 r. wniosła [...] w R. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż rozpatrzenie sprawy przez organ administracji publicznej dotyczyłoby sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca sprawę wcześniej załatwioną inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., byłaby dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygniecie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji.
Sąd stwierdził, że w związku z powyższym, w sytuacji gdy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Edukacji Narodowej rozstrzygnął, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] nadającej A. S. stopień nauczyciela dyplomowanego, to należy podzielić stanowisko organu, iż nie mogło się kolejny raz toczyć postępowanie w trybie nieważnościowym odnośnie decyzji z 2001 r.
W ocenie Sądu, instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i dlatego nie istniała potrzeba gromadzenia całości materiału związanego z decyzją z 2001 r. – nadającej A. S. tytuł nauczyciela dyplomowanego. Organ ustalając, iż w 2011 roku było już prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej powołanej decyzji, które zakończyło się wydaniem merytorycznej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r., nie potrzebował gromadzenia materiału w szerszym zakresie.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła [...] w R., zarzucając mu naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania oraz błąd w zakresie ustaleń faktycznych, że skarżona sprawa dotyczy sprawy wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy) w okolicznościach pominięcia prawidłowych ustaleń faktycznych, że dotychczas między tymi samym stronami i w zakresie tej samej sprawy nie zaistniała sytuacja prawna sprawy rozstrzygniętej – osądzonej.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A.S. domagał się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym fachowy pełnomocnik wycofał swój wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Edukacji Narodowej domagał się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym fachowy pełnomocnik podtrzymał wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż skarga kasacyjna sporządzona została z naruszeniem przepisów art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, utrudnia lub uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz nie sprecyzowała, jaki przepis procedury sądowoadministracyjnej został naruszony przez Sąd I instancji i jaki wpływ uchybienie to mogło mieć na wynik sprawy. Braki tego rodzaju ograniczają już na wstępie skuteczność skargi kasacyjnej.
Skarżąca kasacyjnie w swoich zarzutach zarzuca Sądowi naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpoznawania sprawy, gdyż Sąd nie orzekał na podstawie przepisów k.p.a. i dlatego też nie mogło dojść do ich naruszenia przez Sąd i tym samym bezzasadnego oddalenia skargi. Zarzut ten zatem jest niepełny. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są skonstruowane na tyle wadliwie, żeby nie mogła zostać ona rozpoznana.
Niniejsza sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2001 r., nr [...]. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy decydujące znaczenie ma fakt, że uprzednio było już prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, które zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. W 2011 r. postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącej kasacyjnie. W oparciu o to pismo, organ wszczął postępowanie z urzędu, a skarżąca kasacyjna nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Postępowanie to prowadzone było w oparciu o tożsame, co w aktualnym postępowaniu, okoliczności uzasadniające, zdaniem skarżącej, stwierdzenie nieważności decyzji.
Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W takiej sytuacji organ winien zastosować art. 61a k.p.a. i postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania, bowiem przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Decyzja organu administracji rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. np. wyroki NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, LEX nr 2452939; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 1926/17, LEX nr 2440665; z 6 września 2018 r., I OSK 449/18, LEX nr 2562438; z 15 grudnia 2017 r., II FSK 3554/15; LEX nr 2441368; z 13 grudnia 2017 r., I OSK 335/16, LEX nr 2441383).
W orzecznictwie trafnie przy tym wskazywano, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, gdyż wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. powoduje, iż postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte i organ nie ma obowiązku szczegółowego badania wszystkich okoliczności sprawy, poprzestając jedynie na ustaleniu wymaganej z punktu widzenia art. 61a § 1 k.p.a. tożsamości sprawy (wyroki NSA z 30 maja 2018 r., I OSK 2413/17, LEX nr 2510064; z 20 lutego 2018 r., II OSK 1047/16, LEX nr 2491581).
Przepis art. 61a § 1 k.p.a. ustanawia dwie autonomiczne podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z których pierwsza obejmuje wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a druga – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Byt prawny postępowania administracyjnego uzależniony jest od występowania dwóch stron postępowania, tj. organu administracyjnego oraz strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przesłanka przedmiotowa wiąże się z kolei z tożsamością sprawy administracyjnej pod względem okoliczności faktycznych i prawnych. Odmowa wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, np. w związku z powagą rzeczy osądzonej, może mieć miejsce wówczas, gdy doszło do wydania ostatecznej decyzji między tymi samymi stronami w tej samej sprawie administracyjnej.
Przy ustalaniu wystąpienia stanu powagi rzeczy osądzonej należy mieć na uwadze nie tylko przepis art. 61 a k.p.a., lecz także uwzględnić prawne możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych, o których mowa w art. 31 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować m.in. z żądaniem wszczęcia postępowania, w tym oczywiście z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takich sytuacjach organizacja społeczna występuje w celu ochrony interesu prawnego innej osoby. Jej uprawnienia rozciągają się także na sprawy, w których organizacja społeczna nie występowała w postępowaniu zwykłym, czy też w odnoszącym się do tej decyzji postępowaniu nieważnościowym. Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. i po spełnieniu wymogów w nim określonych, wynika, iż brak jest możliwości odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. tylko z tej przyczyny, że żądanie zostało złożone przez osobę nie będącą stroną uprzedniego postępowania nieważnościowego lub zwykłego.
A contrario skoro organizacja może wszcząć postępowanie nieważnościowe także wtedy, gdy nie występowała w postępowaniu głównym lub wcześniejszym postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności wydanej decyzji administracyjnej, to nie może ona skutecznie uruchomić kolejnego postępowania nieważnościowego w oparciu o te same okoliczności faktyczne i prawne, które były przedmiotem rozpoznania we wcześniejszym postępowaniu nieważnościowym, nawet wtedy, gdy organizacja społeczna nie brała w nim udziału. Chodzi tutaj o przypadek res iudicata i zakres powagi rzeczy osądzonej w tych sytuacjach, gdy organizacja społeczna działa w postępowaniu administracyjnym w celu ochrony interesu innej osoby. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje więc w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna.
Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dotyczy ona tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Tożsamość podmiotową odnieść zaś należy wyłącznie do stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. podmiotów, które występują w postępowaniu ze względu na potrzebę zabezpieczenia własnego interesu prawnego lub obowiązku. Inaczej mówiąc, stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest podmiot, którego interes prawny lub obowiązek wynika z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Organizacja społeczna nie jest stroną takiego stosunku materialnoprawnego, nie jest adresatem decyzji załatwiającej sprawę (którą jako podmiot na prawach strony otrzymuje jedynie do wiadomości) i korzysta jedynie z pewnych uprawnień procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. (II OSK 641/07, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz.
76) zwrócił uwagę na odmienność pozycji prawnej w postępowaniu administracyjnym podmiotu na prawach strony i uznał w tej sprawie, że organizacja społeczna nie może żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem z takim żądaniem może wystąpić tylko strona. Interes prawny organizacji społecznej działającej w cudzej sprawie ma tym samym niższą rangę niż interes strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu przesądza organ administracyjny.
W niniejszej sprawie, organizacja społeczna we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego powołuje się na te same okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, które były podstawą wszczęcia postępowania nieważnościowego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Oznacza to, że występuje w tym przypadku powaga rzeczy osądzonej ze względu na tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygniętych decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Zachodziły zatem podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż sprawa ta została już ostatecznie rozstrzygnięta.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2c Rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018.265, t.j.).