Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2627/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 czerwca 2016 r., II SA/Gd 130/16, oddalił skargę S. w K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...]r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania na własność nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. w K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1. 1. niewłaściwym zastosowaniu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wskazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej, tj. przepisów prawa, na których nie opierał się wniosek z [...]r. ani decyzja incydentalna (opinia) Komisji Ziemskiej z [...]r., ani decyzja Wojewody Pomorskiego, ani decyzja Starosty K., tj.: dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz.
2. 31) oraz wydanym z upoważnienia art. 3 ust. 3 tego dekretu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1951 r. w sprawie przekazywania rolniczym spółdzielniom produkcyjnym nieruchomości rolnych, stanowiących własność Państwa (Dz. U. z 1951 r. nr 10, poz.
3. 77) i które to utraciły moc w przeciwieństwie do przepisów, na których był oparty wniosek z [...]r., decyzja incydentalna (opinia) Komisji Ziemskiej z [...]r., decyzja Wojewody Pomorskiego oraz decyzja Starosty K., tj. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta G.(Dz. U. nr 49, poz. 279 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministrów: Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej, Rolnictwa i Reform Rolnych, Skarbu Oraz Odbudowy z dnia 14 października 1947 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Leśnictwa w sprawie włączeń i wydzieleń z zapasu ziemi na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta G.(Dz. U. nr 70, poz. 433 ze zm.), które to obowiązują, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem w sprawie, w konsekwencji niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego;
4. 2. niewłaściwym zastosowaniu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie w uzasadnieniu nieprawidłowo stanu sprawy, bowiem skarżąca kilkukrotnie podkreślała, iż głównym celem podjętych działań jest przedstawienie tytułu prawnego do ww. nieruchomości właściwym organom w celu skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komualizacyjnej z [...]r., a nie uzyskanie prawa własności niniejszej działki na dzień dzisiejszy, ponadto wskazywała na podstawę prawną ustalenia, że jej poprzedniczce prawnej przysługiwało prawo własności, natomiast w uzasadnieniu Wyroku WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2016 r. znajdują się twierdzenia wprost przeciwne, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem w sprawie, w konsekwencji niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego;
5. 3. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego, w sytuacji, w której Wojewoda Pomorski naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy Starosta K. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, tym samym naruszając art. 105 § 1 k.p.a. oraz 71 r.p.a., uzasadniając bezprzedmiotowość postępowania faktem, że Skarb Państwa wskutek decyzji komunalizacyjnej z [...]r. przestał być właścicielem omawianej nieruchomości, co stoi w sprzeczności z art. 8 k.p.a. w sytuacji, gdy wyrokiem WSA w Warszawie z 10 lipca 2012 r., I SA/Wa 2271/11 oraz z 11 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 1811/13, uchylono decyzje Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie postępowania nieważnościowego dot. decyzji komunalizacyjnej i wskazano na konieczność uprzedniego przedstawienia przez skarżącą odpowiedniego tytułu prawnego będącego konsekwencją wniosku z [...]r., uwzględnienie wskazanych błędów przez Sąd I instancji skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej poprzez uchylenie decyzji organu II instancji albo na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchyleniu również decyzji organu I instancji;
6. 4. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego, w sytuacji, w której Wojewoda Pomorski naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Starosty K. i nieprzekazanie do ponownego rozpatrzenia, pomimo iż organ I instancji:
7. - naruszył art. 191 § 1 k.p.a., co skutkowało niezastosowaniem art. 72 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.), w którym to uregulowano kwestie decyzji incydentalnych, które to nie funkcjonują na gruncie obowiązującego k.p.a., co skutkowało mylnym nieuznaniem opinii Komisji Ziemskiej z [...]r. za decyzję incydentalną, a jeżeliby nawet uznać za słuszne nieuznanie ww. opinii za decyzję incydentalną w rozumieniu art. 72 ust. 2 r.p.a., organ I instancji winien zastosować przepisy prawa dot. postępowania wyjaśniającego oraz dowodów tj. art. 44, art. 49, 51 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1 i 2 r.p.a., wskutek wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wydałby decyzję rozstrzygającą wniosek z [...]r. pozytywnie (ew. negatywnie), w decyzji organu I instancji nie wskazano, jaki charakter przypisano tzw. opinii Komisji Ziemskiej z [...]r. jako dowodu w sprawie i dlaczego odmówiono mu wiarygodności, jak i dlaczego nie została uznana za tzw. "dokument publiczny";
8. - naruszył poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 Dekretu, uznając za podstawę do przyznania poprzedniczce prawnej prawo użytkowania, a nie prawo własności, uwzględnienie wskazanych błędów przez Sąd I instancji skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej poprzez uchylenie decyzji organu II instancji albo na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchyleniu również decyzji organu I instancji;
9. 5. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego, w sytuacji, w której Wojewoda Pomorski naruszył wydaną decyzją art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmówienie tzw. opinii Komisji Ziemskiej z [...]r. walorów decyzji administracyjnej oraz naruszył art. 7, 76 § 1 i 2, 77 § 1 i 80 k.p.a., wskutek wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wydałby decyzję rozstrzygającą wniosek z [...]r. pozytywnie (ew. negatywnie), w decyzji organu II instancji nie wskazano, jaki charakter przypisano tzw. opinii Komisji Ziemskiej z [...]r. jako dowodu w sprawie i dlaczego odmówiono mu wiarygodności, jak i dlaczego nie została uznana za tzw. "dokument urzędowy", uwzględnienie wskazanych błędów przez Sąd I instancji skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej poprzez uchylenie decyzji organu II instancji albo na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchyleniu również decyzji organu I instancji.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub uchylenie obu decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej z uwagi na rodzaj i zawiłość sprawy, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego: Czy postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest określenie, czy strona niniejszego postępowania miała tytuł prawny do nieruchomości w czasie, w którym nieruchomość ta stała się na podstawie decyzji komunalizacyjnej własnością gminy, może zostać umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na wydanie tejże decyzji komunalizacyjnej, jeżeli strona na podstawie orzeczeń wydanych w związku z wszczętym postępowaniem nieważnościowym dotyczącym tejże decyzji komunalizacyjnej została zobligowana do przedstawienia decyzji administracyjnej legitymującej jej tytuł prawny do tejże nieruchomości w czasie wydania decyzji komunalizacyjnej?

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na początku zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie S. w K. nie była dotychczas w stanie w sposób jasny i jednoznaczny sprecyzować żądania, które organy administracji miałyby rozstrzygnąć. Z jednej strony we wspomnianym przez organy i Sąd I instancji "zażaleniu na niezałatwienie sprawy w terminie" z [...] r., skierowanym do Wojewody Pomorskiego, domagała się stwierdzenia przewlekłości postępowania zainicjowanego wnioskiem z [...]r. twierdząc, że "Do dnia dzisiejszego nie został on rozpatrzony", co dało asumpt organom do wydania zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji umarzających postępowanie. Z drugiej strony natomiast w skardze kasacyjnej S. twierdzi, że " (...) głównym celem podjętych działań jest przedstawienie tytułu prawnego do ww. nieruchomości właściwym organom w celu skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komualizacyjnej z [...]r., a nie uzyskanie prawa własności niniejszej działki na dzień dzisiejszy, ponadto [S.] wskazywała na podstawę prawną ustalenia, że jej poprzedniczce prawnej przysługiwało prawo własności (...)" – zob. pkt 2 skargi kasacyjnej.

Z tych dwóch przytoczonych fragmentów pism skarżącej kasacyjnie wynika, że domaga się ona wydania decyzji rozstrzygającej wniosek jej poprzedniczki prawnej z [...]r., a jednocześnie chce uzyskać potwierdzenie, że wydana [...]r. – zdaniem S. – opinia Komisji Ziemskiej jest decyzją incydentalną, w rozumieniu art. 72 ust. 2 r.p.a. i że powinna ona stanowić podstawę do uzyskania przez obecną s. lub jej poprzedniczkę prawną (bo to też nie jest kwestia jasna) tytułu własności do działki nr [...], położonej w obrębie K., gmina K., lub że sama "opinia" z [...]r. jest decyzją rozstrzygającą sprawę, co do istoty.

Zauważyć w związku z tym należy, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem z [...]r., organy administracji mogły wydać decyzję tylko o charakterze konstytutywnym, czyli (w uproszczeniu, w okolicznościach tej sprawy) rozstrzygającą sprawę w przedmiocie określonego we wniosku żądania na dzień orzekania. Brak jest bowiem w systemie prawnym przepisu, który przyznawałby skarżącej S. uprawnienie do uwłaszczenia przedmiotową nieruchomością z mocy prawa na określoną datę (w tym również wstecznie), co organ miałby tylko potwierdzić decyzją deklaratoryjną, lub też przyznawałby kompetencje organom administracji do orzekania o tym, co wynika z "opinii" (jak nazywa to skarżąca kasacyjnie) Komisji Ziemskiej z [...]r. Czy z opinii tej można wywodzić np. tytuł własności dla poprzedniczki prawnej skarżącej kasacyjnie, to jak słusznie zauważył Sąd I instancji w końcówce uzasadnienia skarżonego wyroku, można ewentualnie próbować ustalić w sądzie powszechnym.

Obecnie na dzień orzekania pozytywnej decyzji o przyznaniu S. w K. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości organy wydać nie mogły, bo właścicielem jej nie był już Skarb Państwa, lecz gmina, a ponadto nieruchomość była obciążona użytkowaniem wieczystym, które skarżąca kasacyjnie s. zbyła na rzecz osoby trzeciej. Jest to okoliczność przesądzająca o braku możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, na jakiej podstawie prawnej taka konstytutywna decyzja miałaby zapaść. Żądanie zawarte we wniosku z [...]r. nie odwoływało się zresztą do żadnej podstawy prawnej, a "opinia" z [...]r. wskazywała ogólnie na przepisy dekretu z 6 września 1944 r. o reformie rolnej, co nie jest jednoznaczne ze wskazywanym przez skarżącą kasacyjnie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta G. Organy administracji jak i Sąd I instancji uznały, że w [...] r. wskazany wniosek mógłby zostać rozpoznany w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz.

31) oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1951 r. w sprawie przekazywania rolniczym spółdzielniom produkcyjnym nieruchomości rolnych, stanowiących własność Państwa (Dz. U. z 1951 r., Nr 10, poz. 77). Jako że w dniu wydawania zaskarżonych decyzji już powołane przepisy nie obowiązywały i nieruchomość nie stanowiła już własności skarbu Państwa, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Nawet gdyby obecnie przyjąć inną podstawę prawną do orzekania w przedmiocie wniosku z [...]r., w oparciu o obowiązujące przepisy, to brak własności po stronie Skarbu Państwa nie pozwala na spełnienie żądania skarżącej S. Co najwyżej w grę mogłaby wchodzić decyzja odmowna, co dla statusu prawnego S. i nieruchomości nie miałoby istotnego znaczenia.

Z całą pewnością nie było też podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji, że poprzedniczce prawnej skarżącej kasacyjnie w przeszłości przysługiwało prawo własności do działki nr [...], położonej w obrębie K., gmina K. Przy tego rodzaju żądaniu, jak próbowano to przedstawić w skardze kasacyjnej, postępowanie również należałoby uznać za bezprzedmiotowe, z uwagi na brak podstawy prawnej do orzekania. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł także żadnych powodów do przedstawienia powiększonemu składowi zagadnienia prawnego, jakie zostało przywołane we wnioskach skargi kasacyjnej. Nie jest przy tym prawdą, że S. została zobowiązana do przedstawienia tytułu prawnego do spornej nieruchomości po stronie jej poprzedniczki, czy też jej samej, w prawomocnym wyroku. Była to bowiem informacja, że jest to dowód niezbędny do wykazania interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.