Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 18 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2221/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z [...] marca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z [...] listopada 1984 r. i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] maja 1984 r., wydanych w przedmiocie wywłaszczenia za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonej w L. przy ul. W. [...], ozn. jako działka nr [...] o powierzchni 19.057 m2. stanowiącej własność M. C. oraz M. C. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza, i to w sposób rażący, konkretny przepis prawa.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd zwrócił również uwagę, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia, charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie.
Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego, nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym.
Sąd I instancji stwierdził, że wobec powyższego nie są uzasadnione zarzuty dotyczące braku merytorycznej kontroli opinii biegłych co do ustalenia odszkodowania, albowiem nie jest zadaniem organu ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Trafne jest natomiast stanowisko organu nadzorczego, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności. Zasadnie Minister ocenił, że różnica między ceną przedstawioną w ofercie, a odszkodowaniem przyznanym decyzją z [...] maja 1984 r. wynikała ze znacznego upływu czasu (okres 6 lat), zmiany metod szacowania wartości krzewów i roślin uprawnych oraz zmiany cenników. Oferta pochodziła z 1978 r. i opiewała na kwotę 830.908 zł, a decyzją przyznano odszkodowanie w wysokości 3.089.136 zł. W powyższej sytuacji różnica kwot pomiędzy ceną oferowaną w drodze negocjacji, a ceną przyznaną w drodze decyzji nie przesądza o wadliwości decyzji, ani też o niewypełnieniu obowiązku przeprowadzenia negocjacji.
Rokowania z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości zostały przeprowadzone, co wskazuje na brak naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64, dalej u.z.t.w.).
Zgodnie z art. 22 u.z.t.w. odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza została przeprowadzona [...] marca 1979 r. Rozprawa dotycząca odszkodowania została przeprowadzona [...] sierpnia 1981 r., biegły nie brał w niej udziału. Sąd I instancji uznał, że świadczy to o naruszeniu art. 22 u.z.t.w., ale naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Natomiast rozprawa przed organem odwoławczym odbyła się [...] listopada 1984 r., organ podniósł na niej kwestię możliwości przyznania nieruchomości zamiennej, na co strona nie wyraziła zgody.
Sąd I instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się jedynie opinia szacunkowa dotycząca składników budowlanych położonych na nieruchomości, odszkodowanie za części składowe nieruchomości zostało ustalone na kwotę 949.807 zł i w takiej też wysokości zostało przyznane w decyzji.
Brak jest w aktach opinii dotyczących wyliczenia ceny za grunt oraz za krzewy, drzewa i uprawy. Sąd I instancji zwrócił w związku z tym uwagę, że w sprawie organowi nadzorczemu nie udało się zgromadzić kompletnych akt archiwalnych dotyczących sprawy, mimo podjętych w tym celu starań. W odniesieniu do odszkodowania za drzewa, krzewy i rośliny w decyzji z [...] maja 1984 r. podano kwoty przysługujące za każde z nich, a z uzasadnienia wynika, że kwoty te zostały ustalone w oparciu o opinię biegłego. Powyższe okoliczności wskazują, że z całą pewnością były sporządzone w sprawie opinie dotyczące składników budowlanych oraz drzew, krzewów i roślin.
W odniesieniu do odszkodowania za grunt z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że zostało ono ustalone w oparciu o art. 8 ust. 8 pkt 1 u.z.t.w. oraz zarządzenie nr 1 Prezydenta Miasta L. z 6 stycznia 1983 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ówcześnie odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu ustalane było jako iloczyn powierzchni wywłaszczanego gruntu i stawki ustalonej w obowiązującej tabeli, w zależności od rodzaju i klasy gleby. Akta archiwalne dotyczące wywłaszczenia obejmują także nieruchomości stanowiące ówcześnie własność innych osób wywłaszczanych. Materiał potwierdza, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność innych osób były sporządzane opinie szacunkowe, które dotyczyły także wartości gruntów. W takiej sytuacji brak jest podstaw do stanowczego stwierdzenia, że w sprawie nie została sporządzona także opinia dotycząca wartości gruntów.
Sąd I instancji ocenił, że brak dowodów w tym zakresie nie może stanowić podstawy do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej sformułowanej w art. 16 k.p.a. i przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji. Stwierdzić nieważność decyzji można bowiem tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego, w sposób niezbity można wywieść, iż doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. W toku postępowania wywłaszczeniowego strony nie kwestionowały wysokości odszkodowania, a jedynie domagały się ograniczenia jego zakresu, stronom została także zaoferowana nieruchomość zamienna, na co nie wyrażono zgody.
Sąd I instancji ocenił, że w ustalonym stanie nie można zarzucić, iż odszkodowanie zostało przyznane w niewłaściwej wysokości, a treść decyzji nie da się pogodzić z wymogami praworządności i skutkami społeczno – gospodarczymi przez tę decyzję wywołanymi.
W skardze kasacyjnej J. M. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji odmownych, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 oraz art. 8 ust. 8 u.z.t.w. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez organy administracji I i II instancji, polegającego na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z [...] listopada 1984 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] maja 1984 r., pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa przez:
- - oparcie rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za części składowe wywłaszczonej nieruchomości na opinii biegłego z 24 września 1983 r., to jest sporządzonej w znacznym odstępie czasu (około 2 lata) od przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej, a w konsekwencji niepoinformowanie właścicieli nieruchomości wywłaszczanej o wysokości kwot odszkodowań ustalonych przez biegłych w trakcie rozprawy, co uniemożliwiło im w toku postępowania przed organem I instancji (a zwłaszcza w toku rozprawy wywłaszczeniowej) ustosunkowanie się do zawartych w opinii założeń,
- - wydanie rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za grunt wywłaszczonej nieruchomości bez sporządzenia opinii biegłego, lub chociażby na opinii nie zawierającej szczegółowego uzasadnienia co do wartości odszkodowania — wskazania wartości konkretnych stawek przyjętych do obliczeń, co całkowicie uniemożliwiło weryfikację prawidłowości jej sporządzenia, oraz w sytuacji gdy wysokość przysługujących odszkodowań nie mogła być znana właścicielom wywłaszczanej nieruchomości podczas rozpraw wywłaszczeniowych przeprowadzonych [...] marca 1979 r. i [...] sierpnia 1981 r., a także w toku tej rozprawy przez nich kwestionowana, gdyż, według treści decyzji wywłaszczeniowej, wyliczenia zostały sporządzone dopiero na podstawie Zarządzenia nr 1 Prezydenta Miasta L. z 6 stycznia 1983 r. – a więc zarządzenia nieobowiązującego w dniu przeprowadzenia rozprawy;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 oraz art. 8 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji przepisów postępowania, co mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedokonaniu całościowej oceny zebranego w sprawie materiału archiwalnego i w konsekwencji błędnym uznaniu, że:
- - odszkodowanie orzeczone decyzją wywłaszczeniową ustalone zostało w zakresie dotyczącym gruntu na podstawie prawidłowo sporządzonej opinii biegłego, a w związku z tym niestawiennictwo biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej przeprowadzonej [...] marca 1979 r. lub [...] sierpnia 1981 r. pozostało bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest opinii biegłego odnośnie wyliczenia odszkodowania za grunt, zaś z treści decyzji wywłaszczeniowej nie wynika jakie stawki zostały przyjęte przy wyliczeniach, co uniemożliwia ocenę prawidłowości dokonanych wyliczeń,
- - właściciele wywłaszczonej nieruchomości nie kwestionowali wysokości wyliczonego odszkodowania, gdyż nie składali co do niej zastrzeżeń w odwołaniu, a w konsekwencji przyjęcie, iż nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej (a w tym wypadku także nieodczytanie opinii, wobec jej niesporządzenia na datę rozprawy) pozostawała bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w odwołaniu M. C. z 11 czerwca 1984 r. podnosił on dalej idące zarzuty – tj. niedopuszczalność wywłaszczenia z uwagi na położenie nieruchomości na terenach przewidzianych pod intensywną gospodarkę ogrodniczą.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono, że dokonując wykładni art. 22 ustawy uwłaszczeniowej uwzględnić należy jego szczególną funkcję gwarancyjną dla właścicieli wywłaszczanej nieruchomości. Na gruncie wskazanego przepisu wypracowane zostało stanowisko, według którego ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie opinii na rozprawie. Analizowany przepis uznawany jest za bezwzględnie obowiązujący i wynika z niego jednoznacznie, że odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez właściwy organ (w liczbie przez niego ustalonej), a opinia ta winna być przedstawiona w trakcie rozprawy, co umożliwia stronom ustosunkowanie się do zawartych w niej założeń. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków.
Dokonując oceny, czy naruszeniu dostrzeżonemu przez WSA w zaskarżonym orzeczeniu można przypisać charakter rażący, nie wzięto pod uwagę istotnej okoliczności, że podczas rozpraw przeprowadzonych w sprawie [...] marca 1979 r. oraz [...] sierpnia 1981 r. niemożliwe było chociażby odczytanie opinii biegłych co do odszkodowania, gdyż opinie, na których oparto decyzję, zostały sporządzone dopiero w 1983 r.
Natomiast w zakresie dotyczącym odszkodowania za grunt decyzja wywłaszczeniowa nie podaje wartości konkretnych stawek przyjętych do obliczeń treści odszkodowania. Brak ten uniemożliwia ocenę prawidłowości decyzji w tym zakresie. Istnienie opinii biegłego co do odszkodowania za drzewa, kwiaty i rośliny uzasadnione było z uwagi na wymienienie w decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1984 r. drzew, krzewów i roślin z podaniem kwot odszkodowania za każde z nich. Kontynuując przyjęty przez Sąd sposób wnioskowania, a contrario przyjąć należałoby, że niepodanie w decyzji wywłaszczeniowej szczegółowych wartości i stawek przyjętych do obliczenia odszkodowania za grunt świadczy o niesporządzeniu opinii w tym zakresie. Za niedopuszczalne z punktu widzenia zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a. uznać należy stosowanie odmiennych sposobów wnioskowania w jednej sprawie, zmierzające do rozstrzygania wątpliwości wynikających z braków w materiale archiwalnym wyłącznie na korzyść organu, którego decyzja podlega weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności.
Nadto ustalenia ewentualnej opinii dotyczącej odszkodowania za grunt również nie mogły być znane właścicielom wywłaszczanej nieruchomości w toku rozprawy odszkodowawczej przeprowadzonej [...] sierpnia 1981 r. Jak wynika bowiem z treści decyzji wywłaszczeniowej, wyliczenia zostały sporządzone na podstawie Zarządzenia nr 1 Prezydenta Miasta L. z 6 stycznia 1983 r., a więc zarządzenia nieobowiązującego w dniu przeprowadzenia rozprawy.
Natomiast zakwestionowanie wywłaszczenia co do zasady powinno być traktowane jako najdalej idący zarzut, przez co rozumieć należy także zakwestionowanie podstawy ustalania jak i samej wysokości naliczonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie jest zatem do przyjęcia argument sądu dotyczący sanowania braku obecności biegłego na rozprawie przez brak kwestionowania w odwołaniu wysokości odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami, które regulują samo rozstrzygnięcie sądu, ich naruszenie uzależnione jest zatem od uprzedniego potwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego. Sąd I instancji nie stosował przy tym ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie mógł ich zatem naruszyć. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. zależy natomiast od pozytywnej weryfikacji zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną nominalnie oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, wskazane w niej przepisy mają jednak zarówno charakter procesowy, jak i materialny, przy czym w odniesieniu do przepisów prawa materialnego nie sprecyzowano formy naruszenia. Argumentacja skargi kasacyjnej może wskazywać, że chodzi o naruszenie przez niewłaściwe zastosowanie, brak jest bowiem wskazania na naruszone reguły wykładni i odniesienia do prawidłowego rozumienia przepisów wymienionych w zarzutach.
Nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, związanych z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego i oceną materiału dowodowego. Po pierwsze, nie można kierować zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. pod adresem sądu administracyjnego, sąd ten nie proceduje w trybie k.p.a. i nie prowadzi postępowania dowodowego, jedynie ocenia pod kątem legalności postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ. Nadużyciem w stosunku do reguł wnioskowania a contrario jest także interpretacja argumentacji Sądu I instancji w kategoriach wnioskowania, które przez ten Sąd nie zostało powołane i zastosowane. Sąd I instancji w odniesieniu do każdego rzeczowego zakresu odszkodowania przedstawił swoją ocenę zasadności stanowiska organu nadzorczego, że decyzja dotychczasowa nie jest dotknięta wadą nieważności i w żadnym zakresie nie posłużył się argumentem a contrario.
Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. W odniesieniu do art. 77 k.p.a. trzeba przy tym wskazać, że zarzut nie jest dostatecznie precyzyjny, przepis ten ma strukturę złożoną z kilku jednostek redakcyjnych regulujących odmienne kwestie związane z postępowaniem dowodowym. Brak określenia naruszonej reguły uniemożliwia rozpoznanie zarzutu. W pozostałym zakresie zarzuty naruszenia wskazanych przepisów zostały sprowadzone do braku całościowej oceny materiału dowodowego i przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych. Wadliwie jednak w skardze kasacyjnej łączy się kwestię ustaleń faktycznych ze sprawdzaniem prawidłowości ustalonego odszkodowania. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest prowadzone ponowne postępowanie w zakresie weryfikacji przesłanek do wydania decyzji dotychczasowej, w tym przypadku decyzji o ustaleniu odszkodowania w określonej wysokości.
Zadaniem organu nadzorczego nie było zatem potwierdzenie, czy istniały (i nadal są możliwe do stwierdzenia) przesłanki do orzeczenia określonego odszkodowania, ale czy zebrany materiał potwierdza kwalifikowane naruszenie prawa przez decyzję dotychczasową. W konsekwencji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie chodzi o weryfikację dokonanych wyliczeń. Brak możliwości jej przeprowadzenia także nie świadczy o wadliwości decyzji. Należy podkreślić, że w przypadku postępowania w przedmiocie nieważności decyzji wydanych przed ponad trzydziestoma laty, brak kompletnych akt i materiałów źródłowych potwierdzających prawidłowość merytoryczną wydanej decyzji dotychczasowej (np. prawidłowość wyliczonego odszkodowania), nie stanowią podstawy do wyciągania z tego faktu twierdzeń negatywnych, o braku prawidłowości wyliczeń, braku dokumentów wymaganych przy wydaniu decyzji. Z faktu, że nie istnieją materiały potwierdzające sporządzenie opinii czy przedłożenie jej stronom postępowania wywłaszczeniowego nie można wnosić, że stan ten świadczy o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa.
Jedynie w przypadku, gdyby organ nie dysponował materiałami dotyczącymi wydania decyzji dotychczasowej, które zobowiązany jest przechowywać na podstawie przepisów o archiwizacji, i można byłoby w związku z tym postawić zarzut naruszenia tych przepisów, z braku dokumentacji podlegającej archiwizacji można byłoby wyprowadzać negatywne wnioski co do spełnienia przesłanek warunkujących legalność decyzji dotychczasowej. Takiego zarzutu w sprawie jednak nie postawiono. Brak opinii biegłego w stosunku do gruntu nie stanowi o wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu nadzorczym. Nie wykazano także, że przepisy będące podstawą ustalenia odszkodowania nie miały w sprawie zastosowania.
Wobec tego poza zakresem przesłanki rażącego naruszenia prawa pozostają kwestie związane ze sprawdzeniem, czy odszkodowanie za grunt zostało ustalone w odpowiedniej wysokości. Zupełność postępowania dowodowego w sprawie o stwierdzenie nieważności polega właśnie na podjęciu działań w kierunku zebrania materiałów archiwalnych związanych w wydaniem decyzji. Natomiast całościowa ocena materiału dowodowego łączy się także z wyprowadzeniem wniosków opartych o zasady doświadczenia życiowego. Takiemu zakresowi odpowiada działanie organu nadzorczego, w szczególności nie jest naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów przyjęcie, że brak w odwołaniu od decyzji wywłaszczeniowej zarzutów pod adresem wysokości odszkodowania, świadczy o uznaniu przez ówczesne strony tego postępowania dokonanego szacunku co najmniej w zakresie zastosowanych stawek i kwalifikacji gruntu. Zarzut odwołania sprzeciwiający się wywłaszczeniu jako takiemu nie jest zarzutem obejmującym swym zakresem wysokość odszkodowania, jest po prostu zarzutem innym, odnoszącym się do odrębnej kwestii.
Nie są także skuteczne zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 i art. 8 ust. 8 u.z.t.w., które należy uznać za zarzuty dotyczące prawa materialnego.
Przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na wydaniu decyzji z naruszeniem prawa o kwalifikowanym charakterze. Decyzja, nawet wydana z naruszeniem prawa, któremu nie można przypisać cechy naruszenia rażącego, nie podlega stwierdzeniu nieważności. Należy mieć przy tym na względzie, że dokonując weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym nie ma miejsca ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, tylko sprawdzenie, czy wydana decyzja może znaleźć uzasadnienie w stanie prawnym ustalanym na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Oprócz tego kryterium rażącego naruszenia prawa w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się także na kryterium funkcjonalne, odwołujące się do skutków weryfikowanej decyzji; w tym ujęciu o rażącym stopniu naruszenia prawa rozstrzygają skutki wywołane decyzją, skutki społeczno-gospodarcze nie dające się pogodzić z zasadą praworządności.
W niniejszej sprawie prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do uznania, że przesłanka rażącego naruszenia prawa została spełniona.
Przepis art. 8 ust. 8 u.z.t.w. regulował zasady ustalania odszkodowania za grunt w mieście. Przepis ten ma złożoną strukturę, poszczególne jednostki redakcyjne odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych. W skardze kasacyjnej nie określono precyzyjnie, której normy art. 8 ust. 8 u.z.t.w. dotyczy zarzut. Jak wynika z ustaleń faktycznych, odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 u.z.t.w. i zarządzenia nr 1 Prezydenta Miasta L. z 6 stycznia 1983 r. W tym zakresie ustawa stanowi, że jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, odszkodowanie ustala się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, a za pozostały obszar – najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.
Żadne z ustalonych okoliczności nie podważają dopuszczalności zastosowania tego przepisu przy wydawaniu decyzji o odszkodowaniu. Kwestia braku możliwość zweryfikowania prawidłowości wyliczeń w oparciu o opinię biegłego została przedstawiona powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy analizie zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Nie uzasadnia także uwzględnienia skargi zarzut naruszenia art. 22 u.t.z.w. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, która powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Kwestia skutków braku kompletnego materiału archiwalnego została przedstawiona przy analizie zarzutów procesowych. Wymagane prawem rozprawy przed organem I instancji miały miejsce [...] marca 1979 r. i [...] sierpnia 1981 r., a przed organem odwoławczym [...] listopada 1984 r., jej przedmiotem była także kwestia odszkodowawcza, albowiem organ wskazał na prawo do nieruchomości zamiennej, a także możliwość nabycia prawa do emerytury rolniczej w zamian za odszkodowanie (str. 8 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Z przedstawionego w skardze kasacyjnej zestawienia dat rozpraw administracyjnych i daty wydania opinii w sprawie odszkodowania za części składowe (24 września 1983 r.) oraz zarządzenia Prezydenta Miasta z 6 stycznia 1983 r. nie można zatem wyprowadzić wniosku, że w dacie przeprowadzenia rozprawy opinie takie nie mogły istnieć lub też były sporządzone w znacznym odstępie czasu.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ II instancji jest organem merytorycznym w sprawie, wobec tego oparcie się na opinii dotyczącej wyceny części składowych nieruchomości istniejącej w dacie przeprowadzenia rozprawy przez ten organ nie narusza rażąco art. 22 u.z.t.w.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.