Uzasadnienie
Wyrokiem dnia 21 maja 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wr 901/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T.C. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania na szkolenie.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia 14 października 2014 r. - orzekając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. i art. 9 ust.1 pkt 8a, pkt 14 art. 40 ust. 1-3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity z 2013, poz. 674 z późn. zm.) oraz w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wr 101/14) - utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]odmawiającą T.C. skierowania na szkolenie "grafik komputerowy multimediów".
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i wyjaśnił, że T.C. w dniu [...] września 2012 r. został uznany za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku na okres nieprzekraczający 12 miesięcy. W dniu [...] stycznia 2013 r. strona złożyła wniosek o skierowanie na szkolenie "[...]" do którego dołączyła oświadczenie J.S. - właściciela Pracowni Reklamowo Usługowej "O." o gotowości zatrudnienia wnioskodawcy po ukończeniu przez niego w/w szkolenia. Po analizie ofert szkoleniowych przedstawionych przez firmę G. P.G., Powiatowy Urząd Pracy w K. postanowił nie wydawać stronie skierowania, wyjaśniając jej przyczyny takiego stanu rzeczy (pismo z dnia [...] lutego 2013 r.).
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. T.C. wystąpił o zmianę kierunku szkolenia z: "integrator systemów audio-video" na: "grafik komputerowy multimediów" wraz z aneksem umowy o pracę. P.G. z jednostki szkoleniowej G. ponownie złożył w dniu [...] kwietnia 2014 r. w Urzędzie Pracy ofertę szkoleniową na kurs "grafik komputerowy multimediów" z wyceną kosztów szkolenia w kwocie 9.500 zł i ceną osobogodziny w kwocie 22 zł.
Powiatowy Urząd Pracy początkowo, pismem z dnia [...] maja 2013 r., poinformował T.C. o wyrażeniu zgody na skierowanie go na zaproponowane wyżej szkolenie ("grafik komputerowy multimediów"), następnie jednak w dniu [...] maja 2013 r. wpłynęło do Urzędu pismo od J.S. (potencjalnego pracodawcy wnioskodawcy), który z T.C. podpisał umowę o pracę od dnia [...] września 2013 r., a informujące, że zakres w/w szkolenia nie odpowiada potrzebom jego firmy.
Jednocześnie dalsze rozmowy, prowadzone przez Powiatowy Urząd Pracy w K. z P.G. - przedstawicielem firmy szkoleniowej G. skutkowały tym, że cena osobogodziny szkolenia określona została przez firmę na kwotę 37 zł. a nawet dochodziła do 50 zł.
W tej sytuacji Urząd Pracy, pismem z dnia [...] lipca 2013 r., poinformował P.G., że - mając na uwadze celowość i oszczędność w gospodarowaniu środkami publicznymi - nie wyraża zgody na sfinansowanie kosztów szkolenia przedstawionego przez w/w firmę szkoleniową. Ponadto T.C., pismem z dnia [...] lipca 2013 r., został poinformowany, że Urząd Pracy nie przyjął do realizacji oferty szkoleniowej w kwocie 37 zł za osobogodzinę, ponieważ zaproponowana kwota szkolenia była niecelowa i nieoszczędna.
Następnie w dniu [...] lipca 2013 r. Powiatowy Urząd Pracy w K. dokonał zapytania ofertowego - w trybie art. 4 pkt 8 ustawy prawo zamówień publicznych - na organizację szkolenia "grafik komputerowy multimediów". Do Urzędu Pracy wpłynęła tylko jedna oferta - z firmy G. w K. z propozycją przeszkolenia dwóch osób za kwotę 16.564 zł. Oferta ta została jednak odrzucona w związku z niespełnieniem warunków związanych z potencjałem technicznym oraz brakiem możliwości ustalenia kompetencji osoby przeprowadzającej szkolenie z zakresu sterowników PLC. Firma G nie dysponowała bowiem dwoma stanowiskami komputerowymi zawierającymi licencjonowane oprogramowania, niezbędne do przeprowadzenia ww. szkolenia tj. m.in. Corel Draw w wersji nie niższej niż z 8.0, Adobe Photoshop w wersji nie niższej niż 6.0, a które wynikały wprost z pkt 7 programu szkolenia złożonej przez jednostkę szkoleniową. Nie można było również ocenić kompetencji P.G., wskazanego jako wykładowca.
W zaistniałej sytuacji Wojewoda, powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 14 pkt b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.), uznał, że Starosta K. rozstrzygając o odmowie skierowania T.C. na szkolenie "grafik komputerowy multimediów" w formie decyzji administracyjnej, nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego.
Wskazując na treść art. 40 ust. 3 cyt. ustawy, organ odwoławczy podkreślił, że skierowanie bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym i jest możliwe, jeżeli bezrobotny uzasadni celowość tego szkolenia a koszt szkolenia nie przekroczy 300% przeciętnego wynagrodzenia. Ponadto, starosta - podejmując decyzję o skierowaniu bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie - obowiązany jest uwzględnić wszystkie aspekty związane ze złożonym wnioskiem. Podjęcie takiej decyzji nie może być dowolne i powinno w sposób obiektywny uwzględniać zarówno sytuację na rynku pracy, uzasadnione żądanie osoby ubiegającej się o skierowanie jej na szkolenie, jak i możliwości finansowe powiatowego urzędu pracy finansującego przeprowadzenie takiego szkolenia.
W rezultacie, zdaniem Wojewody, stanowisko organu I instancji, który uznał, że ofertę jednostki szkoleniowej G. w dnia [...] sierpnia 2013 r., dotyczącą przeszkolenia dwóch osób w zakresie "grafik komputerowy multimediów" należało odrzucić, ponieważ firma nie dysponowała odpowiednim potencjałem technicznym, niezbędnym do przeprowadzenia tego szkolenia, brak było możliwości ustalenia kompetencji osoby przeprowadzającej szkolenie z zakresu sterowników PLC a ponadto były zbyt wysokie koszty przeprowadzenia tego szkolenia, określone na kwotę 16.564 zł za przeszkolenie dwóch osób, było zgodne z prawem.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2014 r. T.C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając organowi naruszenie: art. 6-10 k.p.a. i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że niebyła ona uzasadniona.
Sąd wyjaśnił, że z przepisu art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynikało, iż organ może wydać decyzję o skierowaniu osoby zainteresowanej na szkolenie, jeżeli zostały spełnione dwa warunki: szkolenie było celowe, co uzasadniła osoba zainteresowana, a ponadto koszty szkolenia nie mogły przekroczyć wskazanej w w/w przepisie kwoty. O ile zatem druga przesłanka była sprecyzowana jednoznacznie (wyrażała się odpowiednio obliczoną kwotą), o tyle pojecie celowości szkolenia nie miało normatywnego określenia. W ocenie Sądu, nałożenie obowiązku uzasadnienia przez osobę zainteresowaną celowości wyrażenia zgody na szkolenie, należało rozumieć, w ten sposób, że zainteresowany miał uprawdopodobnić, że ukończenie przez niego określonego szkolenia da podstawę do uzyskania pracy.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że organ nie mógł przeznaczyć dowolnej kwoty na szkolenie, przyjmując tylko jedno ograniczenie, wyznaczone przez ustawę, co do progu finansowego, musiał bowiem w tym zakresie również wydatkować środki rozważnie i tak nimi gospodarować, aby z przeznaczonych na ten cel pieniędzy mogło skorzystać jak najwięcej osób. W związku z tym na pewno niedopuszczalne było przeznaczenie kwoty wyższej, niż w normalnych warunkach na określoną usługę należałoby ponieść. Nie było zatem tak, jak twierdził skarżący, że organ nie powinien odmawiać skierowania na szkolenie, o ile zapłata nie przekraczała ustawowego progu. Stąd też działania organu I instancji, zmierzające do pomniejszenia kosztów poprzez skierowanie na nie 2 osób (co miało się wiązać z niższą kwotą za usługę) były – w ocenie Sądu – uzasadnione. Zwłaszcza, że organ I instancji powołał się – jak kontynuował Sąd – na treść art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
Poza tym, jak akcentował Sąd, organ I instancji był również zobowiązany do działania, zgodnie z § 74 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 września 2010 r. w sprawie standardów i warunków prowadzenia usług rynku pracy (Dz. U. Nr 177, poz. 1193 ze zm.), a zatem musiał uwzględniać:
- 1) dostosowanie programu szkolenia odpowiednio do identyfikowanego na rynku pracy zapotrzebowania na kwalifikacje;
- 2) jakość oferowanego programu szkolenia, w tym wykorzystywanie standardów kwalifikacji zawodowych i modułowych programów szkoleń zawodowych, dostępnych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 7 lit. e w/w ustawy;
- 3) certyfikaty jakości usług posiadane przez instytucję szkoleniową;
- 4) dostosowanie kwalifikacji i doświadczenia kadry dydaktycznej do zakresu szkolenia;
- 5) dostosowanie wyposażenia dydaktycznego i pomieszczeń do potrzeb szkolenia, z uwzględnieniem bezpiecznych i higienicznych warunków realizacji szkolenia;
- 6) rodzaj dokumentów potwierdzających ukończenie szkolenia i uzyskanie kwalifikacji;
- 7) koszty szkolenia;
- 8) sposób organizacji zajęć praktycznych określonych w programie szkolenia.
Przy tym, jak Sąd wskazał, § 74 ust. 2 omawianego rozporządzenia stanowił, że Starosta ustala kryterium wyboru instytucji szkoleniowych do przeprowadzenia szkolenia w taki sposób, aby zapewnić najwyższą jakość szkolenia przy najbardziej konkurencyjnej cenie.
W związku z tym, zdaniem Sądu, działania organu I instancji zmierzały do realizacji wyżej podanych przepisów prawa. Najistotniejszą zaś dla rozpoznania skargi była okoliczność, iż w dniu [...] maja 2013 r. do Urzędu Pracy wpłynęło pismo potencjalnego pracodawcy skarżącego, który poinformował, że zakres szkolenia "grafik komputerowy multimediów" firmy G. nie odpowiada potrzebom jego firmy. Tym samym bowiem, w ocenie Sądu, odpadł warunek, określony w art. 40 ust. 3 ustawy, a mianowicie celowość skierowania skarżącego na wskazane przez niego szkolenie. Z odbyciem właściwego szkolenia wiązało się przecież zatrudnienie zainteresowanego w firmie prowadzonej przez J.S., z którym zawarł on umowę o pracę od dnia [...] września 2013 r.
Sąd zaznaczył też w tym miejscu, że z powołanego pisma nie wynikało, jak podano w skardze, że dotyczyło ono sprecyzowania zakresu szkolenia. Pracodawca bowiem stwierdził w nim jednoznacznie, że zakres szkolenia, o którym mowa w sprawie nie odpowiada potrzebom jego firmy.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T.C. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi we Wrocławiu naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133. § 1. p.p.s.a. – (cyt.): "poprzez błędne przyjęcie przez WSA będące podstawą wyrokowania, te pismo z dnia [...] maja 2013 r. firmy O. dotyczące zakresu szkolenia odnosiło się do złożonej przez firmę G. w dniu [...].06.2013 r. oferty przeprowadzenia szkolenia co uzasadnia uchylenie wyroku ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez WSA stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.".
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutu kasacyjnego, a który okazał się niezasadny.
Zaskarżonym wyrokiem, Sąd Wojewódzki oddalił skargę T.C. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2013 r. odmawiającą – w trybie przepisów art. 9 ust.1 pkt 8a, pkt 14 art. 40 ust. 1-3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity z 2013, poz. 674 z późn. zm.) - T.C. skierowania na szkolenie: "grafik komputerowy multimediów". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego bowiem, działania organu I instancji zmierzały w tym przypadku do realizacji wyżej podanych przepisów prawa. Najistotniejszą zaś dla rozpoznania skargi stanowiła okoliczność, iż w dniu [...] maja 2013 r. do Urzędu Pracy wpłynęło pismo potencjalnego pracodawcy skarżącego, który poinformował, że zakres szkolenia "grafik komputerowy multimediów" firmy G. nie odpowiada potrzebom jego firmy.
W związku z tym - w ocenie Sądu Wojewódzkiego -, odpadł warunek, określony w art. 40 ust. 3 cyt. ustawy, a mianowicie celowość skierowania skarżącego na wskazane przez niego szkolenie. Z odbyciem właściwego szkolenia wiązało się przecież zatrudnienie zainteresowanego w firmie prowadzonej przez J.S., z którym zawarł on umowę o pracę od dnia [...] września 2013 r.
W skardze kasacyjnej, jej autor zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1. p.p.s.a. – (cyt.): "poprzez błędne przyjęcie przez WSA będące podstawą wyrokowania, te pismo z dnia [...] maja 2013 r. firmy O. dotyczące zakresu szkolenia odnosiło się do złożonej przez firmę G. w dniu [...].06.2013 r. oferty przeprowadzenia szkolenia co uzasadnia uchylenie wyroku ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez WSA stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.".
Jak z powyższego zatem wydaje się wynikać (argumentacja zarzutu nie jest bowiem w pełni czytelna), skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych.
W tej sytuacji należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 4. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
Z przepisu tego wynika zatem, że Sąd I instancji nie może wyjść poza granice materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, chyba, że dopuścił dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wskazać przy tym też należy, że sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne, dokonane w toku postępowania administracyjnego, w którym został wydany zaskarżony akt (czynność) były prawidłowe. W związku z tym na podstawie w/w przepisu można oprzeć zarzut kasacyjny, gdy np. sąd wojewódzki dokonałby samodzielnie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu, albo na podstawie dowodów innych niż wymienione w art. 106 § 3 p.p.s.a.
Taka sytuacja zaś w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, co czyni zarzut kasacyjny nie skutecznym.
Okoliczność natomiast, że zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sprawie zostały dokonane wadliwe ustalenia faktyczne, wymagało sformułowania innego zarzutu procesowego np. opartego na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Taki zarzut kasacyjny nie został jednak podniesiony, co skutkowało uznaniem, iż skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.