Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2226/11 oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Starosta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] stanowiącej według mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem zaewidencjonowanym w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie pod nr [...] w dniu 25 marca 2008 r. działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...] o powierzchni 232 m2, będącej częścią dawnej działki nr [...], z dawnego obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] oraz zobowiązał P. F. do zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie 2.052 zł powiększonego o kwotę 828 zł będącą wartością naniesień budowlanych i różnicą wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu i dzień wywłaszczenia zwiększającą wartość nieruchomości po wywłaszczeniu. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji podał, że działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi część nieruchomości położonej w W. dzielnicy [...] przy ulicy [...] o powierzchni 2712 m2 oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...].
Nieruchomość powyższa wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r., znak [...] w celu realizacji budowy zespołu mieszkaniowego "U." wraz z ulicami miejskimi w rejonie tego zespołu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. Przejęcia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od P. F. – właściciela na podstawie aktu własności ziemi z dnia 3 grudnia 1973 r. Wnioskiem z dnia 24 września 2008 r. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka [...], wystąpił poprzedni właściciel P. F.. W toku przeprowadzonego postępowania Starosta P. stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. w związku z czym orzekł o zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi oraz zobowiązał go do zwrotu łącznie kwoty 2.880 zł na rzecz Miasta [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent [...] podnosząc, że obecnie sporna nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia pod boisko sportowe. Boisko przylega do terenu należącego do Zespołu Szkół przy ulicy [...] i jest niezbędne do prowadzenia zajęć sportowych. Zdaniem odwołującego się boisko do piłki nożnej nie musi mieć trybun ani bieżni – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotowa działka stanowi boisko trawiaste, zatem nie było potrzeby wydawania pozwolenia na budowę. Murawa została zniszczona z uwagi na wieloletnie użytkowanie terenu jako boiska sportowego. Prezydent podkreślił, że osiedle mieszkaniowe jako całość wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, zostało zrealizowane.
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...], decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P., podzielając stanowisko, że cel wywłaszczenia w postaci budowy boiska uniwersalnego nie został zrealizowany. Cel, na który nabyto przedmiotową nieruchomość został określony jako budowa zespołu mieszkaniowego "U." wraz z zespołem ulic. Organ pierwszej instancji ustalił, że część dawnej działki nr [...], stanowiąca obecnie część działki [...]w obrębie [...], po podziale działka ewidencyjna nr [...], położona była w obszarze objętym decyzją [...] z dnia [...] października 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego U. II, zgodnie z którym przedmiotowy teren został przeznaczony pod budowę boiska uniwersalnego, co nie jest kwestionowane przez odwołującego się. Organ odwoławczy przyjmując ustalenia z oględzin przedmiotowej nieruchomości, które odbyły się w dniu 8 kwietnia 2011 r. podkreślił, że przedmiotowy grunt stanowi teren niezabudowany i niezagospodarowany, porośnięty trawą.
W części działka otoczona jest ogrodzeniem przedszkola z siatki i słupków metalowych. Ustalenia organu pierwszej instancji zbieżne są z wynikami oględzin działki przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 21 stycznia 2011 r. oraz materiałem fotograficznym znajdującym się w aktach sprawy. Jak ustalił organ pierwszej instancji decyzją Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1995 r. zezwolono Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. na budowę boiska treningowego – budowę tymczasową na czas posiadania przez inwestora prawa do władania gruntem na cele budowlane. Teren ten przeszedł we władanie U. w dniu 18 lipca 2003 r. Nie ma przy tym znaczenia obecny sposób wykorzystywania nieruchomości zwłaszcza, że pozwolenie na budowę boiska wydane w 1995 r. wygasło na skutek utraty przez inwestora posiadania terenu, a poza tym pozwolenie to wydano po 21 latach od dnia wywłaszczenia, zatem po upływie terminów z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Organ odwoławczy nadmienił, że sprawa zwrotu działki sąsiedniej oznaczonej nr [...], w obrębie [...], również objętej decyzją z dnia [...] października 1974 r. pod budowę boiska uniwersalnego, stanowiącej w jej spornej części teren porośnięty trawą, niezagospodarowany, wykorzystywany jako plac do gry w piłkę, a więc o takim samym stanie faktycznym i prawnym jak w sprawie ocenianej, była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 25/09 i Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt I OSK 256/10 i w sprawach tych również orzeczono zwrot przyjmując zbędność na cel wywłaszczenia.
Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. Prezydent [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P.. W skardze zarzucono, że teren projektowanej działki ewidencyjnej nr [...], zgodnie z decyzją z dnia [...] października 1974 r., fragmentami: załącznika graficznego do decyzji i planszy zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony był w części pod zieleń wokół gimnazjum a w części pod boisko uniwersalne. Nadto podniesiono, że ogrodzenie z siatki na słupkach metalowych długości około 8 m przynależy do gimnazjum, które wybudowano zgodnie z decyzją lokalizacyjną. Budynek gimnazjum z ogrodzeniem wybudowany został zgodnie z celem wywłaszczenia. Starosta P. nieprawidłowo wydzielił działkę ewidencyjną przewidzianą do zwrotu, bowiem powinna być ona pomniejszona o teren znajdujący się w ogrodzeniu gimnazjum, a zatem nie ma zastosowania art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie narusza prawa i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.").
Na wstępie Sąd podkreślił, że nieruchomość będąca przedmiotem skargi stanowi część nieruchomości, która wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r., znak [...] w celu realizacji budowy zespołu mieszkaniowego "U." wraz z ulicami miejskimi w rejonie tego zespołu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. Z planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego U. II, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 1974 r., nr [...] wynika, że na obecnej działce [...] z obrębu [...] - po podziale projektowana działka ewidencyjna nr [...] - przewidziano budowę boiska uniwersalnego. Wywłaszczenia dokonano zatem na konkretnie określony cel. Podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości, które odbyły się w dniu 8 kwietnia 2011 r. ustalono, że przedmiotowy grunt stanowi teren niezabudowany i niezagospodarowany, porośnięty trawą. W części działka otoczona jest ogrodzeniem przedszkola z siatki i słupków metalowych.
W świetle powyższych ustaleń – w ocenie Sądu pierwszej instancji - trudno uznać, że teren ten stanowi boisko sportowe, będące placem o odpowiednim wymiarze, kształcie i powierzchni, przystosowanym do uprawiania gier sportowych. Ponadto zgodnie z obowiązującymi w dacie wywłaszczenia przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) boisko sportowe stanowiło obiekt inżynierski, którego wykonanie wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że pozwolenie takie wydano na budowę boiska treningowego – budowa tymczasowa na okres posiadania przez inwestora prawa do władania gruntem na cele budowlane. Pozwolenie na budowę boiska wygasło na skutek utraty przez inwestora posiadania terenu. Z akt sprawy nie wynika, by w stosunku do tego terenu zostały wydane inne decyzje na podstawie których zrealizowano by budowę boiska uniwersalnego, bądź budowę szkoły elementarnej objętej pozwoleniem SE 2 z dnia [...] grudnia 1985 r. Teren przedmiotowej działki nie był też zawarty w granicach pozwolenia na budowę szkoły.
Przywołując pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt. III RN 11/2001 Sąd pierwszej instancji przyjął, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu obiektu musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Znowelizowana z dniem 22 września 2004 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami po raz pierwszy wprowadziła do przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ramy czasowe rozpoczęcia inwestycji 7 lat i zakończenia inwestycji - 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Określenie tej daty oznacza, że podmiot na rzecz którego dokonano wywłaszczenia jest zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia właśnie w tych terminach. Jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z celem wywłaszczenia, wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych, nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W związku z powyższym WSA w Warszawie stwierdził, że prawidłowo organy administracji uznały, iż część nieruchomości nr [...] oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] należało uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zgodnie z art. 137 ust. 1 powyższej ustawy. O tym, czy zrealizowany został cel wywłaszczenia decyduje stan faktyczny powstały przed upływem 10 lat od wywłaszczenia, nie ma zatem znaczenia okoliczność, że teren ten jest obecnie częściowo wykorzystywany jako boisko. Nie ma również znaczenia podnoszony w skardze zarzut, że teren ten przeznaczony był również w części pod zieleń wokół gimnazjum (pozwolenie na budowę z dnia 23 grudnia 1985 r.). Na marginesie tych rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istniejąca na działce trawa nie była celowym działaniem człowieka, mającym związek z wywłaszczeniem.
Nadto, niekwestionowanym przed wniesieniem skargi było, że przedmiotowy teren jest częściowo ogrodzony siatką i metalowymi słupkami, a ogrodzenie jest własnością przedszkola. Wniesiona zaś skarga nie zawiera jakichkolwiek okoliczności pozwalających na skuteczne podważenie tych faktów. Dotyczy to także zarzutu nieprawidłowego wydzielenia działki ewidencyjnej przewidzianej do zwrotu.
Od powyższego wyroku Prezydent [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Jako podstawy kasacyjne wskazał: na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej: "u.g.n.") przez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że zaistniały warunki opisane w tym przepisie co skutkowało przyjęciem, że nieruchomość, której zwrotu domagał się P. F. jest zbędna na cele wywłaszczeniowe, a co za tym idzie zwrot przedmiotowej nieruchomości należy uznać za zasadny.
Wskazując na powyższe Prezydent [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "P.p.s.a."), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami.
W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do zagadnienia o charakterze materialnoprawnym, a mianowicie do przesądzenia, czy objęta żądaniem zwrotu część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 15 kwietnia 1974 r., a zatem spełnia przesłankę określoną w art. 137 ust. 1 u.g.n.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaistniały warunki opisane w tym przepisie co skutkowało przyjęciem, iż nieruchomość, której zwrotu domagał się P. F. jest zbędna na cele wywłaszczeniowe, a co za tym idzie zwrot przedmiotowej nieruchomości należy uznać za zasadny.
Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, przy czym dla ziszczenia się przesłanki zbędności nieruchomości wystarczy wystąpienie choćby jednej z wyżej wymienionych sytuacji. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Należy przy tym podkreślić, że ustawowe zdefiniowanie pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada obowiązek ich prawidłowej wykładni, która prowadzi do wniosku, iż brak jest możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. Przepisy regulujące wywłaszczenie podlegają bowiem ścisłej wykładni ze względu na ustanowione w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej standardy odnoszące się do ochrony własności, z których wynika, że prawo każdego do ochrony własności i innych praw majątkowych jest wartością konstytucyjną (art. 21 i art. 64 ust. 1 Konstytucji). Zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i art. 21 Konstytucji RP) jest ochrona własności przed nadmierną ingerencją Państwa ponad cele publiczne. Z tych względów w każdym przypadku pozbawienia własności, konieczne jest wykazanie przez organy władzy publicznej niezbędności tego ograniczenia dla zrealizowania celu publicznego.
W świetle powyższego, mając na uwadze niekwestionowane ustalenia w zakresie stanu faktycznego nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, poczynione przez organy administracji i przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, za prawidłowe należy uznać stanowisko, że na części nieruchomości przeznaczonej w planie realizacyjnym osiedla mieszkaniowego U. II, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 1974 r. pod "budowę boiska uniwersalnego", pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym wydano decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości, cel ten nie został zrealizowany.
Również bezsporna jest okoliczność, że dopiero w 1995 roku, a więc ponad dwadzieścia lat od wywłaszczenia wydano zezwolenie na budowę boiska treningowego na okres posiadania przez inwestora prawa do władania gruntem na cele budowlane. Budowy tej zresztą nie zrealizowano, gdyż decyzja zezwalająca na budowę wygasła z chwilą utraty władania terenem przez inwestora. Z ustaleń dokonanych w wyniku wizji przeprowadzonej w dniu 8 kwietnia 2011 r. w terenie przez organ administracji prowadzący postępowanie wynika, że działka [...] stanowi teren niezabudowany i niezagospodarowany, porośnięty trawą. W części działka otoczona jest ogrodzeniem przedszkola (ogrodzenie z siatki i słupków metalowych).
W tej sytuacji wywód uzasadnienia skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania, że ustalony stan przedmiotowego terenu jest wynikiem realizacji celu wywłaszczenia dokonanego decyzją z dnia 15 kwietnia 1974 r. jest całkowicie nieprzekonujący. Zbędne jest przy tym rozważanie, czy w świetle obowiązującego w dniu wywłaszczenia prawa budowlanego wykonanie boiska wymagało, czy nie wymagało pozwolenia na budowę. O tym, czy zrealizowany został cel wywłaszczenia decyduje nie stan prawny, a stan faktyczny powstały przed upływem 10 lat od wywłaszczenia. Nie ma znaczenia okoliczność, że obecnie teren ten jest wykorzystywany jako plac do gry w piłkę. W terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie powstało na nim boisko sportowe przewidziane w planie realizacyjnym inwestycji, a zatem nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.
Wobec powyższego odnosząc się do wskazanej podstawy kasacyjnej, należy stwierdzić, że nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej w tym przepisie normy prawnej.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.