Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 454/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Aktem notarialnym z [...] listopada 1979 r., Rep. A [...] Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość położoną w Bydgoszczy o pow. 4,5200 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW [...], stanowiącą własność T. i S. W..
Z wnioskami o zwrot nieruchomości wystąpili spadkobiercy byłych włascicieli C. W., B. W., K. M. i U. P. oraz S. M..
Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z [...] marca 2005 r., nr: [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Bydgoszczy, obręb [...], oznaczonej jako działki nr 100, część nr 101, nr 102, część działki nr 103, część działki nr 104, nr 138/22 i nr 138/26 oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Bydgoszczy, obręb [...], oznaczonej jako część działki nr 105, część działki nr 107, część działki nr 118, nr 108, nr 135.
Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z [...] lipca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] marca 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 24 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 553/06 oddalił skargę na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z [...] lipca 2005 r.
Pismem z 15 listopada 2011 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy wystąpił do Wojewody Kujawsko - Pomorskiego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z [...] lipca 2005 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa wskazując, że Prokuratura Rejonowa w Bydgoszczy postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. umorzyła dochodzenie w sprawie podrobienia podpisu C. W. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma Urzędu Miasta Bydgoszczy z [...] lutego 2002 r. w sprawie o sygnaturze [...]
Wojewoda Kujawsko - Pomorski postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z [...] lipca 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] marca 2005 r nr: [...].
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia C. W., B. W., U. P. i K. M. na postanowienie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ zwrócił uwagę iż, w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji bada jedynie dopuszczalność wznowienia z przyczyn formalnych przedmiotowych i podmiotowych, w tym kwestię zachowania terminu.
Zgodnie z art. 148 § 1 kpa wznowienie postępowania następuje w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wyrażoną w art. 16 § 1 kpa
Organ podkreślił, że to do strony należy udowodnienie, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia
Organ podniósł, że Prezydent Miasta Bydgoszczy wskazał, że o okolicznościach mających stanowić podstawę wznowienia dowiedział się w dniu 17 października 2011 r., kiedy to do Urzędu Miasta w Bydgoszczy przybył C. W. i przedstawił postanowienie Prokuratury Rejonowej w Bydgoszczy z [...] grudnia 2010 r.
Zatem najpóźniej w tym dniu Prezydent Miasta Bydgoszczy dowiedział się o okolicznościach mających stanowić przyczynę wznowienia, więc termin do złożenia wniosku o wznowienia postępowania upłynął w dniu 16 listopada 2011 r. Natomiast wniosek Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 15 listopada 2011 r. dotyczący wznowienia postępowania został złożony w Kancelarii Ogólnej Urzędu Wojewódzkiego w dniu 18 listopada 2011 r.
Niemniej jednak, zdaniem organu, akta wskazują, że Prezydent Miasta Bydgoszczy o okolicznościach mających stanowić podstawę wznowienia dowiedział się jeszcze wcześniej, albowiem. C. W. był w kontakcie z Urzędem Miasta Bydgoszczy.
W związku z powyższym organ uznał, że wniosek z 15 listopada 2011 r. został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa.
Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2012 r. nr [...] złożył C. W..
Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie:
- - art. 6, 7 kpa w zw. z art. 77 kpa, art. 148 § 1 kpa - poprzez zaniechanie ustawowemu obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, zwłaszcza okoliczności dotyczących, faktycznego powzięcia przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy wiadomości o przyczynie wznowienia
- - art. 15 kpa – poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez brak merytorycznego odniesienie się do twierdzeń skarżącego, zawartych w zażaleniu z 18.08.2012 r., zwłaszcza dotyczących daty uzyskania przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy wiążącej informacji co do przyczyny i zasadności wznowienia postępowania.
- - art. 147 kpa – poprzez brak rozważenia przez organ możliwości wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu
W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie postanowienia je poprzedzającego.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem szczególnym.
Problematykę wznowienia postępowania, jednego z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulują przepisy art. 145-152 Kodeksu postępowania administracyjnego Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania - wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu.
Sąd stwierdził, że w pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Negatywny wynik badania podstaw formalnych powinien prowadzić do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego
W art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowane zostały natomiast dwie kwestie, a mianowicie: tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania. Na zasadzie art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podanie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością pozwalającą na ustalenie, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przez upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia.
Okolicznością wykazaną przez organ i niekwestionowaną przez strony jest to, że Prezydent Miasta Bydgoszczy o okolicznościach mających stanowić podstawę wznowienia dowiedział się w dniu 17 października 2011 r., gdyz w tym dniu C. W. stawił sie osobiąście w Urzędzie Miasta w Bydgoszczy i doreczył postanowienie Prokuratury Rejonowej w Bydgoszczy z [...] grudnia 2010 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak zatem słusznie przyjął organ najpóźniej w tym dniu Prezydent Miasta Bydgoszczy dowiedział się o okolicznościach mających stanowić przyczynę wznowienia, więc termin do złożenia wniosku o wznowienia postępowania upłynął w dniu 16 listopada 2011 r. Natomiast wniosek Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 15 listopada 2011 r. dotyczący wznowienia postępowania został złożony w Kancelarii Ogólnej Urzędu Wojewódzkiego w dniu 18 listopada 2011 r.
Zdaniem Sądu, w związku z powyższym organ zasadnie uznał iż wniosek z 15 listopada 2011 r. został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle powyższego wszelkie podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżoną decyzją przez organ przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie
Sąd uznał, że ustalenie dokonane przez organ o uchybieniu terminu na wniesienie podania o wznowienie posterowani jest zgodne z prawem i ustalenie to znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Mając powyższe pod uwagę i dziejąc na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.
C. W. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając naruszenie:
- – art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy istniały podstawy do wznowienia postępowania z urzędu, a mianowicie dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (sfałszowane potwierdzenie odbioru), okazały się fałszywe, a decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
- – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak uzasadnienia oraz ustalenia dlaczego w sprawie nie jest zasadne wznowienie postępowania z urzędu pomimo istnienia przesłanek to uzasadniających.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez adwokata, według norm przepisanych.
Prezydent Miasta Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 147 w związku z art. 145 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania oparte jest na zasadzie oficjalności oraz zasadzie skargowości. Według art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego "Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony".
Regulację pierwszej normy prawnej art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego "Wznowienie postępowania następuje z urzędu" należy odnieść do regulacji procesowej dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem w oparciu o zasadę oficjalności działania organów administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia obowiązku organu administracji publicznej wszczęcia postępowania z urzędu. Podstawy do wyprowadzenia obowiązku daje norma prawna art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, norma ustanawiająca zasadę ogólną kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest poza sporem, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] lipca 2005 r. nr [...] zostało zainicjowane na żądanie, a nie z urzędu. Wszczęcie postępowania na żądanie w sprawie wznowienia postępowania uruchamia tryb, w którym zasadnicze jest stadium wstępne. Stadium wstępne przesądza o dopuszczalności tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania związany jest bezwzględnie przesłankami prawnymi dopuszczalności wszczęcia postępowania, w tym ustalenia zachowania ustawowego terminu (art. 148 § 1 i § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyznaczyło to zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Postawione zarzuty kasacyjne odniesiono poza granice rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej.
W stadium wstępnym poza ustaleniem dopuszczalności trybu wznowienia postępowania nie jest przedmiotem rozpoznania wystąpienie ustawowych podstaw wznowienia postępowania. Tym samym nie można zarzucić skutecznie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Nie można zatem zarzucić naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niebędącym przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia zaskarżonym postanowieniem.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.