Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 258/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA we Wrocławiu) odrzucił skargę M. B. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...].
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje rozpatrywanie m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty prawa miejscowego, a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w art. 3 pkt 6 P.p.s.a.), mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), skargę na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą.
Skuteczne wniesienie skargi wymaga dochowania terminu oraz wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Stosownie natomiast do postanowień art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadku aktów innych niż decyzja lub postanowienie, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Powyższy przepis wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Z treści przepisu wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg pierwszy z dwóch wskazanych terminów, a mianowicie - termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi. Termin ten staje się bezprzedmiotowy, gdy przed jego upływem organ udzieli odpowiedzi na wezwanie. W takim bowiem przypadku bieg rozpoczyna termin trzydziestu dni – liczony od dnia doręczenia odpowiedzi. Jeżeli natomiast we wskazanym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przed upływem tego terminu należy wnieść skargę.
WSA we Wrocławiu stwierdził ponadto, że w rozpoznawanej sprawie skarga złożona w dniu 30 marca 2015 r. wniesiona została z uchybieniem terminu, który upłynął z dniem 16 lutego 2015 r. Skarga M. B. wpłynęła do organu w dniu 30 marca 2015 r. Z akt sprawy nie wynika, czy skargę tę złożono za pośrednictwem poczty, czy osobiście w siedzibie organu. Sąd nie wzywał jednak skarżącej do udzielenia stosownych w tym zakresie wyjaśnień albowiem gdyby nawet przyjąć najkorzystniejszą dla skarżącej datę, to jest dzień 12 marca 2015 r. kiedy sporządzono skargę, to i tak należałoby uznać, że skarga została wniesiona po terminie. W dniu 16 lutego 2015 r. upłynął bowiem sześćdziesięciodniowy termin liczony od dnia 16 grudnia 2012 r., to jest daty złożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Powyższy termin nie został przerwany udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie. Wprawdzie organ pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. poinformował skarżącą, że stosowną odpowiedź przekaże do dnia 16 lutego 2015 r., to jednak odpowiedź na wezwanie została sporządzona dopiero w piśmie z dnia 25 lutego 2015 r., które skarżąca otrzymała w dniu 3 marca 2015 r. Mając zatem na względzie opisane powyżej okoliczności stanu faktycznego sprawy, skarga, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., jako spóźniona podlegała odrzuceniu.
W skardze kasacyjnej M. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie błędną wykładnię art. 53 § 2 P.p.s.a.
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez odrzucenie przez WSA we Wrocławiu skargi w sytuacji, gdy odpowiedź Zarządu Powiatu w [...] na złożone przez skarżącą wezwanie została udzielona z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezachowanie przypisanego prawem terminu na załatwienie sprawy oraz z naruszeniem art. 8 i art. 9 k.p.a. zobowiązujących organ administracji publicznej do działania wzbudzającego zaufanie obywateli oraz przestrzegania zasady udzielania stronom pełnej informacji prawnej.
W związku z powyższymi zarzutami M. B. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się błędnej wykładni art. 53 § 2 P.p.s.a. stwierdzono, że skarżąca po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu 12 grudnia 2014 r. otrzymała od strony przeciwnej informację, że odpowiedź zostanie jej udzielona do dnia 16 lutego 2015 r. Wobec tego skarżąca czekała na wskazany przez organ termin. Jednakże Zarząd Powiatu w [...] odpowiedzi udzielił dopiero w dniu 25 lutego 2015 r. Odpowiedź tę skarżąca otrzymała w dniu 3 marca 2015 r. Mając na uwadze trzydziestodniowy termin od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca złożyła skargę do WSA we Wrocławiu w dniu 12 marca 2015 r. Działała w dobrej wierze i zgodnie z jej wiedzą, że termin na wniesienie skargi został zachowany.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., skarżąca wskazała, że WSA we Wrocławiu odrzucił skargę w sytuacji, gdy Zarząd Powiatu w [...] wielokrotnie naruszył przepisy k.p.a., a mianowicie art. 8, art. 9 i art. 35 § 3 k.p.a. Odpowiedź na złożone przez skarżącą wezwanie została udzielona z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. Zarząd Powiatu w [...] na udzielenie odpowiedzi miał termin dwóch miesięcy, jednak odpowiedzi tej udzielił z dziewięciodniowym opóźnieniem, czyli z przekroczeniem wskazanego w ustawie terminu. W wyniku niezachowania przez organ terminu na załatwienie sprawy, skarżąca termin na złożenie skargi liczyła od daty, w której faktycznie otrzymała odpowiedź, a nie od daty, w której odpowiedź powinna zostać udzielona.
W związku z tym skarga ta została przez WSA we Wrocławiu odrzucona wobec niezachowania terminu. Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że organ pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. poinformował ją, że ustosunkuje się do jej wezwania w terminie do 16 lutego 2015 r. Jednakże nie powiadomił jej, że w przypadku negatywnej odpowiedzi w dniu jej wydania upłynie termin na wniesienie skargi do sądu. Zarząd Powiatu w [...] prawdopodobnie także był przekonany, że termin 30 dni do wniesienia skargi na wydane przez niego niekorzystne dla strony orzeczenie biegnie od dnia potwierdzenia jego odbioru przez stronę. Gdyby było inaczej, nie informowałby jej o przysługującym prawie do wniesienia skargi.
Nie można zatem się dziwić, że interpretacja przepisu 53 § 2 P.p.s.a. dokonana przez organ administracji publicznej została przyjęta przez skarżącą jako prawidłowa i zgodnie z tą interpretacją wniosła skargę do sądu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od wnoszącej skargę kasacyjną na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA we Wrocławiu prawidłowo wskazał, że warunkiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na akty przewidziane w art. 3 § pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a, a zatem m.in. na uchwałę organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest skierowanie do właściwego organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie ustawowego terminu do złożenia skargi. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., terminy do wniesienia skargi zostały określone w art. 53 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się wówczas w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisu tego wynika, że w przypadku aktów, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, terminy do wniesienia skargi zostały powiązane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Po pierwsze, w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin wynosi trzydzieści dni i biegnie on od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że przedmiotem zaskarżenia jest wówczas kwestionowany akt a nie odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po drugie, termin może wynosić sześćdziesiąt dni, ale ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, i termin taki biegnie od dnia wniesienia wezwania do organu.
Sąd I instancji zasadnie zatem wskazał, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie. Wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, bowiem od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni (liczony od dnia doręczenia tej odpowiedzi) do wniesienia skargi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przed upływem tego terminu należy wnieść skargę (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07; postanowienia NSA dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 301/13, z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2715/12, z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2231/13, z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt. I OSK 710/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie M. B. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem złożonym w dniu 16 grudnia 2014 r. Zatem od tej daty, zgodnie art. 53 § 2 P.p.s.a., należało liczyć termin do złożenia skargi. Termin 60 dni od daty wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa upływał w dniu 16 lutego 2015 r. W tym czasie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, a tym samym w sprawie obowiązywał sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi. Bieg tego terminu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie został przerwany. Takiego bowiem skutku nie wywołało pismo Zarządu Powiatu w [...] z dnia 27 stycznia 2015 r. informujące skarżącą o przewidywanym terminie rozpoznania jej wezwania. Przedłużenie przez organ, na podstawie art. 36 k.p.a., terminu załatwienia sprawy dotyczącej wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie ma bowiem jakiegokolwiek wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi (powołane postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 301/13).
Zatem tylko wtedy, gdyby odpowiedź organu została skarżącej doręczona do dnia 16 lutego 2015 r., to doręczenie takiej odpowiedzi otworzyłoby termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi, zaś termin sześćdziesięciodniowy przestałby mieć znaczenie dla sprawy. W niniejszej sprawie odpowiedź na wezwanie została skarżącej doręczona w dniu 3 marca 2015 r., czyli po upływie sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. i wobec tego pozostawała ona bez wpływu na bieg terminu na wniesienie skargi. Z powyższych względów WSA we Wrocławiu zasadnie uznał, że skarga M. B. podlegała odrzuceniu jako wniesiona po terminie. Zarzut naruszenia art. 53 § 2 P.p.s.a. jest chybiony. Sądowi I instancji nie można zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania tego przepisu.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była przy tym ani decyzja ani postanowienie organu administracji publicznej podjęte w toku postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.) lecz uchwała zarządu powiatu czyli akt organu jednostki samorządu terytorialnego wymieniony w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zatem przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie miał i nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania.
Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
W zakresie żądania zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że w myśl uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz.
23) przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Skoro skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę, a więc kończącego postępowanie w sprawie, to brak jest podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania.