Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 931/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, dalej również jako "WSA", oddalił skargę M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
Skarżący złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji SKO naruszającej:
- - art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", przez ponowne rozpoznanie sprawy w tym samym składzie, w którym wydano uprzednio decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz z dnia [...] marca 2014 r. obie w sprawie skierowania na badania lekarskie, albowiem jest to postępowanie tożsame z postępowaniem zakończonym decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014 r. w tej samej sprawie;
- - art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuchylenie obu decyzji organu I instancji, tj. decyzji nr [...] z dnia [...] września 2017 r. o zatrzymaniu prawa jazdy naruszającej art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy o kierujących pojazdami oraz decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o skierowaniu na badania lekarskie niezgodnej z § 2 ustęp 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia z dnia 9 stycznia 2013 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2013 r., poz. 133), dalej jako "Rozporządzenie",
- - art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978), dalej jako "u.k.p.", przez wyznaczenie niewykonalnego terminu do złożenia orzeczeń o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdem,
- - art. 8 § 1 k.p.a. - zasady pogłębionego zaufania poprzez wyznaczenie niewykonalnego terminu do złożenia stosownych orzeczeń
- - art. 7 k. p. a. - zasady prawdy obiektywnej poprzez dokonanie przez organ jedynie fikcyjnej czynności, z świadomością, że skarżący nie jest w stanie dokonać czynności w wyznaczonym terminie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, jak też o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że skoro [...] października 2013 r. wydano decyzję kierującą go na badanie lekarskie, a wskutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który ponowną decyzję w tej sprawie wydał [...] kwietnia 2014 r., to uczynił to po upływie możliwego terminu do jej wydania określonego w § 2 ustęp 6 rozporządzenia, bowiem organ mógł wydać skierowanie na badania do dnia [...] października 2013 r. Dalej wskazał na niezgodność decyzji z [...] kwietnia 2014 r., z § 2 ustęp 7 rozporządzenia, gdyż decyzja zawierała niewłaściwy nagłówek oraz powinna być wydana na blankiecie urzędowym uregulowanym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, gdy tymczasem wydano ją w innej formie. Zaznaczył też, że WSA nie dopatrzył się wystąpienia okoliczności uzasadniających wyłączenie członka organu który brał udział w wydaniu wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie skierowania na badania lekarskie – "albowiem jest to postępowanie tożsame z postępowaniem zakończonym decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014 r., w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na ten sam zakres sprawy".
Wskazał też, że WSA nie dopatrzył się także innych błędów w postępowaniu, w tym zbyt krótkim terminie na dostarczenie orzeczenia lekarskiego wydanego przez upoważnionego lekarza do badań kierowców zatrudnionego w [...] Ośrodku Medycyny Pracy o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdem przez skarżącego, gdyż między datą wydania decyzji a terminem wyznaczonym do dokonania czynności minęło zaledwie 21 dni, a skarżący pismo odebrał dopiero po dwukrotnym awizowaniu. Wskazał przy tym, że "Organ co prawda podjął próbę załatwienia sprawy poprzez skierowanie kolejnego pisma do skarżącego wzywając do dokonania czynności. Jednakże wyznaczony termin dowodzi, że organ z góry był świadomy, że adresat decyzji tej nie wykona."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do wyłączenia członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], gdyż nie brali oni udziału w wydaniu decyzji w sprawie w postępowaniu przed Prezydentem Miasta [...]. Z akt administracyjnych nie wynika, aby członkowie Kolegium orzekający w niniejszej sprawie (A.T., M.R., D.K.) brali udziału w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...]. Natomiast okoliczność, że ww. członkowie orzekali w innych sprawach dotyczących M.C. jest prawnie irrelewantna, gdyż są to inne sprawy administracyjne.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze jest to tzw. przepis wynikowy, stosowany przez organy odwoławczy w przypadku uznania, że decyzja organu I instancji wymaga zreformowania. Zatem powołany przepis nie mógł być stosowany przez Sąd I instancji. Do eliminacji z obrotu prawnego decyzji administracyjnej na etapie postępowania sądowoadministracyjnego służy art. 145 p.p.s.a. będący podstawą prawną rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Po wtóre, druga z wymienionych w zarzucie decyzji, tj. decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. o skierowaniu na badania lekarskie, nie mogła być przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, ponieważ dotyczy innej sprawy administracyjnej. Orzekanie w odniesieniu do tej decyzji stanowiłoby naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 102 ust. 1 pkt 3 lit a i b u.k.p. poprzez wyznaczenie niewykonalnego terminu do złożenia orzeczeń. Skarżący zdaje się nie zauważać, że skierowanie na badania nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., która stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2014 r. Od tej ostatniej daty ciążył na Skarżącym obowiązek poddania się badaniom. Skarżący miał przeszło 3 trzy lata na dopełnienie tego obowiązku Trafnie wskazują organ odwoławczy i Sąd I instancji, że pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. wzywające do przedłożenia orzeczenia lekarskiego miało jedynie charakter informacyjny – przypominający o ciążącym obowiązku oraz o konsekwencjach prawnych uchybienia temu obowiązkowi.
Ponadto, niezależnie od tego, że argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej w części odnoszą się do decyzji, która nie była przedmiotem oceny Sądu I instancji, to również nie są one trafne. Termin, o którym była mowa w § 2 ust. 6 rozporządzenia był uznawany przez orzecznictwo sądowe za termin instrukcyjny. Przytoczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd zawarty w wyroku NSA sygn. akt I OSK 332/06 nie został potwierdzony w kolejnych judykatach, a w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09, dotyczącej analogicznego problemu, bo charakteru terminu do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, stwierdzono że taki termin ma on charakter instrukcyjny.
Chybione są także zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. Orany dopełniły wszystkich formalności. Trudno uznać, że wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy po 3 latach od nałożenia obowiązku przedłożenia orzeczenia lekarskiego stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Nie sposób też czynić organom zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Odwołując się do określenia użytego przez skarżącego kasacyjnie "ascetycznie szczupłe akta administracyjne" są pochodną przedmiotu postępowania. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Zakresem postępowania jest określony stan faktyczny, istniejący obiektywnie. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej.
Postępowanie administracyjne ma być pragmatyczne, to znaczy powinno ono toczyć się sprawnie, szybko, oszczędnie, przy ograniczeniu czynności do niezbędnego minimum, z jednoznacznym ukierunkowaniem w celu uzyskania określonego efektu (J. Wegner-Kowalska, Idea pragmatyzmu w postępowaniu administracyjnym, w: Aksjologia prawa administracyjnego, t. 1, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017, s. 965 i n.) W sprawie należało ustalić w zasadzie jedną okoliczność, a mianowicie: czy Skarżący przedłożył stosowne orzeczenia lekarskie. Zatem wydaje się oczywiste, że akta postępowania administracyjnego nie są opasłe.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.