Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Zarządu Powiatu w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 12 maja 2004 r., (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia 22 września 2003 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości położonej w P. - obręb W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 5537, o pow. 0,9692, stanowiącej własność Danieli Z. Zgodnie z decyzją przedmiotowa działka przechodziła na własność Powiatu P. W dniu 24 grudnia 2003 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wpłynął wniosek Zarządu Powiatu w P. o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, w oparciu o to, iż z ustaleń planu nie wynika, aby ulica K. miała charakter drogi powiatowej jak zostało to przyjęte w tej decyzji. Decyzją z dnia 8 marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w myśl art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Tym samym działka nr 5537/16 przeznaczona jest pod drogę powiatową, jako nowy odcinek ulicy S. w P. Zarząd Powiatu P. wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy wskazuje, że oznaczenie "KZ4" przypisane przedmiotowej ulicy nie przesądza o kategorii drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymując w mocy swoją wcześniejszą decyzję uznaje, że podnoszony zarzut braku udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności.
Zarząd Powiatu P. w skardze do sądu administracyjnego podtrzymuje wcześniejszą argumentację dotyczącą braku udziału powiatu w postępowaniu administracyjnym, a także wskazuje że ulica K. nie leży w ciągu jakiejkolwiek drogi powiatowej w powiecie P. Drogi kategorii powiatowej w granicach miasta P. zostały przyjęte protokołem zdawczo-odbiorczym. Stan ten od chwili przyjęcia protokołu nie uległ zmianie. Ponadto uchwała Rady Powiatu w P., określająca przebieg dróg powiatowych nie ustalił istnienia drogi powiatowej P. - K. Sąd uznaje za chybiony zarzut Zarządu Powiatu P. bezprawności uznania za drogę powiatową projektowanej ulicy K. i stwierdzenie w związku tym, że działka nr 5537/16 przechodzi na własność Powiatu P. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy - o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Stwierdzenie w tym przedmiocie w decyzji Prezydenta Miasta P. także posiada więc podstawę prawną.
Sąd podziela także pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że okoliczność niebrania udziału w postępowaniu przez Zarząd Powiatu w P. może mieć znaczenie z punktu widzenia wznowienia postępowania pozostaje jednak bez znaczenia w kontekście stwierdzenia nieważności decyzji.
Ponadto w uzasadnieniu wyroku wskazuje się, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 22 września 2003 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości była doręczona stronie skarżącej i tym samym możliwe było skorzystanie przez stronę ze zwyczajnego środka odwoławczego.
W dniu 7 lutego 2005 r. pełnomocnik stronny skarżącej wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2004 r. Zaskarżonemu wyrokowi stawiany jest zarzut naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że organ gminy zatwierdzający podział nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ może orzekać o nadaniu drodze publicznej kategorii drogi powiatowej, a także uznaniu, że nadanie tej kategorii może być dokonana w drodze decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości przy jednoczesnym pominięciu uprawnień właściwych organów i procedury nadania drogom kategorii przewidzianej w art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Jednocześnie w skardze kasacyjnej kwestionuje się możliwość nadania kategorii drodze na podstawie analizy planu miejscowego nawet wówczas gdy zgodnie z tym planem droga może mieć różną kategorię /gminna, powiatowa, wojewódzka/. Ponadto zarzucane jest dopuszczenie możliwości orzekania decyzją podziałową o własności nieruchomości lub dokonania takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu tej decyzji. W konkluzji pełnomocnik strony skarżącej wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku lub jego zmianę i wydanie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zarząd Powiatu P. stwierdza, że w niniejszej sprawie występują dwie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie odniósł się do istoty skargi a mianowicie do faktu, że Prezydent Miasta P. w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział orzekł o kategorii drogi powiatowej, podczas gdy ulica K. istnieje jedynie w planie miejscowym jako przewidziana w przyszłości do wybudowania droga oznaczona symbolem "KZ" czyli może być zaliczona do kategorii dróg powiatowych, wojewódzkich a wyjątkowo również do gminnych. Tym samym z planu miejscowego nie wynika jakiej kategorii ma być to droga. Jak wskazuje strona nadanie kategorii drodze publicznej, stosownie do art. 6a ust. 2 ustawy - o drogach publicznych następuje w drodze uchwały rady powiatu po zaciągnięciu opinii wójtów /burmistrzów, prezydentów/ gmin, na obszarze których przebiega droga oraz zarządców sąsiednich powiatów. Niemożliwe jest więc pominięcie kompetencji właściwych organów i procedurę uzgadniania i opiniowania i nadać drodze kategorię w uzasadnieniu innej uchwały.
Na mocy art. 6a ustawy - o drogach publicznych, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż krajowe i wojewódzkie stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Ulica K. będzie ulicą między ulicą L. /drogą wojewódzką/ a ulicą Z. /kategoria gminna/ i nie łączy P. z K. Powoływany przez sąd administracyjny I instancji art. 10 ust. 4 ustawy - o drogach publicznych odmiennie niż art. 5-7 ustawy nie określa kompetencji do nadania kategorii nowemu odcinkowi drogi i nie daje podstaw do orzekania w tym zakresie organom zatwierdzającym podział nieruchomości. Przepis ten zdaniem skarżącego umożliwia określenie odcinka wchodzącego w skład drogi a nie nadanie kategorii innej drodze. Jak wskazuje się w skardze kasacyjnej projektowana ulica K. nie będzie stykała się z jakąkolwiek istniejącą drogą powiatową. Tym samym nie powinna być drogą powiatową. Jako bezzasadne uznaje skarżący zaliczenie ul. K. do ciągu drogi powiatowej tj. ulicy S. w oparciu o fakt, że mają one te same parametry techniczne. Rażącym naruszeniem prawa według wnoszącego skargę kasacyjną jest nadanie drodze kategorii, a tym samym przesądzenie o własności nieruchomości w uzasadnieniu innej decyzji. Jak podkreśla strona powiat P. nie brał udziału w postępowaniu w sprawie nadania kategorii drodze powiatowej a ma stać się na podstawie uzasadnienia decyzji zatwierdzającej podział wydanej przez inny organ właścicielem nieruchomości i zarządcą drogi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 września 2003 r. o podziale nieruchomości w części dotyczącej przejścia działki nr 5537/16 na własność Powiatu P. i związanym z tym odszkodowaniu, oparty został o art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, tj. na zarzucie rażącego naruszenia prawa. Podziału nieruchomości zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ można dokonać, jeżeli podział zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego. Jeżeli z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem wydzielone zostały grunty pod drogi to stosownie do postanowień art. 98 ust. 1 ustawy, drogi te przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Z przepisu art. 98 ust. 1 ustawy nie można wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. W przepisie tym bowiem chodzi o zaliczenie działki wydzielonej pod drogę w stosunku do istniejącej już drogi o określonej kategorii. Ustalenie bowiem do jakiej kategorii ma być zaliczona droga dokonują inne organy w oparciu o inną ustawę, a mianowicie ustawę z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Przepisy ustawy - o drogach publicznych określają co należy rozumieć przez drogę, ulicę /art. 4 pkt 2 i 3/, a przepisy art. 5-7 określają organ właściwy do zaliczenia drogi do określonej kategorii i jakie drogi się do nich zalicza. Należy w sprawie niniejszej zwrócić uwagę, że brak jest konkretnych ustaleń do jakiej drogi została zaliczona nowo utworzona na mapie ul. K., na której została w wyniku podziału działki oznaczonej nr 5537 wydzielona działka nr 5537/16.
Z decyzji SKO w L. z dnia 8 marca 2004 r. wynika, że wydzielona działka pod drogę stanowić będzie przedłużenie istniejącej ul. S. w P., która jest zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Natomiast w decyzji tego samego SKO z dnia 12 maja 2003 r. /z akt sprawy nie wynika, aby rok wydania decyzji został sprostowany/ utrzymującej w mocy decyzję z dnia 8 marca 2004 r. podano, że działka która została wydzielona pod ul. K. nie stanowi ciągu ul. S., ale "stanowi ciąg tej samej drogi do której należy ul. S. w P.". Dalej SKO przyjmuje, że ul. K. łączy się z ul. Z., a ta z ul. K. a zatem stanowią one jeden ciąg. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny tych decyzji w uzasadnieniu przyjmuje z jednej strony, że wydzielona działka nr 5537/16 stanowi przedłużenie ulicy S. zaliczonej do kategorii dróg powiatowych, a zatem przeznaczeniem działki na ul. K. będzie droga powiatowa, ale już kilka linijek niżej Sąd podał, że ul. S. nie będzie stykała się z ul. K., gdyż rozdzielać je będzie ul. L. Następnie zaś Sąd ustala, że ul. K. łączy się z ul. Z., a ta z kolei łączy się z ul. K. i te wszystkie ulice wraz z ulicą S. będą drogami powiatowymi. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jednoznacznie jak będzie przebiegała ul. K., a właściwie zostały podane trzy warianty przebiegu tej ulicy. W aktach sądowych znajduje się uchwała Rady Powiatu P. z dnia 26 lutego 2003 r. oraz wykaz dróg powiatowych w P. Z uchwały tej nie wynika, aby w wykazie ulic zaliczonych do dróg powiatowych znajdowała się ul. Z., L. czy K. Sąd był w posiadaniu mapy z której wynika, że ul. L. stanowi drogę krajową, ul. K. drogę wojewódzką, a ulica Z. gminną. Brak oznaczenia na tej mapie ulic S. i K. W tym stanie należy uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego art. 10 ust. 4 i art. 6a ust. 2 ustawy - o drogach publicznych. Stosownie bowiem do art. 10 ust. 4 powołanej ustawy nowo wybudowany odcinek drogi zalicza się do kategorii drogi, w której ciągu leży. Sąd jak już zostało powiedziane nie ustalił jednoznacznie w ciągu jakiej drogi usytuowana została ul. K. Jak również nie zostało wykazane, aby stosownie do art. 6a ust. 2 ustawy - o drogach publicznych została podjęta uchwała rady powiatu o zaliczeniu ul. K. do dróg powiatowych. Należy także podkreślić, że z załączonej do akt mapy wynika, iż ul. L., na którą powołał się Sąd, nie stanowi drogi powiatowej, a drogę krajową, natomiast ul. Z. położona jest w znacznej odległości od ul. L. i stanowi ulicę gminną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę miał obowiązek ustalić, czy organ administracyjny wydając decyzję o podziale nieruchomości naruszył przepisy prawa materialnego skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Tymczasem dokonując tej oceny, Sąd naruszył przepisy prawa materialnego wskazane wyżej. Sąd bowiem przyjął, że ul. K. ma ustaloną kategorię drogi, tak jak przyjął to organ dokonujący podziału nieruchomości, gdy z materiału wynika, że organ dokonując podziału nadał sam kategorię ul. K. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawi art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.