Uzasadnienie
Postanowieniem z 20 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 1795/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę I. G. na pismo Burmistrza Dzielnicy Ochota Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie odmowy wykupu lokalu komunalnego.
W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga dotyczyła pisma z 7 stycznia 2013 r., którym organ odmówił dokonania wykupu lokalu komunalnego, po cenie uwzględniającej bonifikatę dla najemcy. W skardze I. G. zarzuciła między innymi naruszenie uchwały nr 999/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy przez błędne przyjęcie, że nie przysługuje jej 90% bonifikata przy zakupie mieszkania.
W odpowiedzi na skargę organ zaznaczył, że zaskarżona "czynność" była w istocie jedynie pismem informacyjnym i nie stanowiła rozstrzygnięcia sprawy. Powołana została uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r., OPK 15/00, gdzie wskazano, że sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym. W związku z tym organ zaznaczył, że sprawa dotycząca umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. Sprawa sprzedaży, czyli rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela, nie zawiera elementu administracyjno-władczego.
Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga na pismo informacyjne organu, dotycząca odmowy udzielenia bonifikaty przy wykupie lokalu komunalnego nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, wyznaczonym przez art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Kwestionowany przez skarżącą dokument nie stanowi rozstrzygnięcia, ani nie jest aktem podjętym przez organ, ale jest jedynie pismem informacyjnym. Z tego względu skarga podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną wniosła I. G., zaskarżając opisane postanowienie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, ponieważ w uzasadnieniu, poza przytoczeniem art. 3 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wyjaśniając treść normatywną tego przepisu, wskazał tylko, że zaskarżone pismo nie jest aktem organu, ani rozstrzygnięciem tego organu. Uzasadnienie nie zawiera natomiast wywodu prawnego, to znaczy odpowiedzi na pytanie dlaczego Sąd uznał, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu administracji publicznej lub aktu organu samorządowego, ani nie jest decyzją. Z tego względu, zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli instancyjnej,
- 2. art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 68 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z uchwałą nr 999/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy i w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i uznanie, że odmowa udzielenia bonifikaty przy zakupie nieruchomości nie stanowi sprawy administracyjnej,
- 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędne odrzucenie skargi, mimo że sprawa ma znamiona sprawy administracyjnej i powinna zostać rozpatrzona w postępowaniu administracyjnym.
W związku z przedstawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że 12 kwietnia 2012 r. skarżąca wszczęła postępowanie mające na celu wykup mieszkania stosownie do obowiązującej procedury wykupu lokalu komunalnego na terenie Warszawy, wpłacając zaliczkę na koszty wyceny lokalu. Następnie, organ wystosował pismo zawierające odmowę zawarcia umowy sprzedaży lokalu po cenie uwzględniającej bonifikatę, czym zakończył postępowanie w sprawie.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji jedynie w sposób ogólnikowy wskazał, że sprawa nie mieści się we właściwości sądów administracyjnych, gdyż nie stanowi rozstrzygnięcia organu, ani nie jest aktem przez ten organ podjętym. Sąd nie wyjaśnił przy tym, co należy rozumieć przez "rozstrzygnięcie organu" i przez "akt organu". Nie wyjaśnił, dlaczego niniejsza sprawa nie powinna zostać rozpatrzona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 lub 6 p.p.s.a., a zaskarżony akt nie jest decyzją lub innym aktem administracji publicznej.
Brak wskazania szczegółowych rozważań Sądu na temat charakteru zaskarżonej czynności oraz powodów, dla których Sąd odmówił jej przymiotu decyzji, aktu organu administracji lub aktu organów jednostek samorządu terytorialnego, uniemożliwia skarżącej odniesienie się do argumentacji i sprawia, że orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej, a uzupełnienie stosownego wywodu przez sąd odwoławczy nie jest możliwe, ponieważ prowadziłoby to do pozbawienia skarżącej prawa do dwuinstancyjności postępowania.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony akt zamknął postępowanie w sprawie, co skutkowało pozbawieniem skarżącej możliwości skorzystania z praw określonych w przepisach prawa miejscowego i krajowego, to znaczy zawarcia umowy nabycia zajmowanej przez nią nieruchomości z uwzględnieniem bonifikaty.
Działania organu w niniejszej sprawie, zmierzające do sprawdzenia, czy wnioskodawczyni spełnia warunki do zawarcia stosownej umowy cywilnoprawnej określone w prawie miejscowym i krajowym, są niemal identyczne z warunkami zawartymi w procedurze zawarcia umowy o najem lokalu komunalnego. Stosownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcie lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkalnego zasobu gminy (tak NSA w uchwale z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08).
W niniejszej sprawie organ administracji przeprowadził lub też powinien był przeprowadzić postępowanie mające na celu sprawdzenie, czy skarżąca spełniła warunki do udzielenia jej bonifikaty stosownie do uchwały nr 999/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Powyższe, łącznie ze stwierdzeniem, czy przesłanki zostały spełnione, powinno podlegać kontroli sądowoadmistracyjnej. Stwierdzenie, czy dany podmiot spełnia warunki do wykupu lokalu nie może być dowolne i powinno podlegać kontroli. Dopiero po zakończeniu procedur o charakterze administracyjnoprawnym, organ działa jako podmiot prawa cywilnego. W niniejszej sprawie, organ zdecydował w sposób dowolny, że skarżąca nie spełniła warunków do uzyskania bonifikaty, o czym świadczy zawartość akt administracyjnych sprawy.
Skarżąca zaskarżyła odmowę sprzedaży lokalu i wniosła o uchylenie tego aktu. Nie wnosiła natomiast o zobowiązanie organu do zawarcia umowy sprzedaży lokalu. Powyższe przesądza, że niniejsza sprawa ma charakter sądowoadministracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie była uzasadniona.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadą jest, że sprawy dotyczące sprzedaży lub najmu lokalu mieszkalnego stanowią zagadnienie cywilnoprawne. Zasady tej nie zmienia okoliczność, że w szczególnej sytuacji jaką jest zagadnienie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, które kończy uchwała o umieszczeniu określonej kandydatury na takiej liście lub odmowie umieszczenia, ocena legalności takiej uchwały podlega kognicji sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, publ. ONSAiWSA z 2008 r., nr 6, poz. 90).
Kwestia dotycząca zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność gminy nie jest związana z zadaniami gminy polegającymi na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym w szczególności realizowaniu i wspieraniu gminnego budownictwa mieszkaniowego.
Zatem, jeśli skarżąca uważa, że ma prawo domagać się, aby komunalny lokal mieszkalny, który zajmuje, został jej sprzedany za określoną cenę, może roszczenie swoje realizować w trybie procesu cywilnego, w oparciu o art. 64 k.c.
Zgodzić się w tym miejscu trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest w swej treści nieco lapidarne, ale rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu. Stąd w tym kontekście oceniając zaskarżone postanowienie należało uznać, że zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione, gdyż naruszenie tych przepisów nie miało charakteru istotnego.
Na marginesie podkreślić również trzeba, że nawet jeżeli przyjąć, że zaskarżona odpowiedź udzielona skarżącej przez Burmistrza Dzielnicy m.st. Warszawy w piśmie z 7 stycznia 2013 r. stanowiła jeden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 lub 6 p.p.s.a., to brak wyczerpania środków zaskarżenia, z jakich strona obowiązana jest skorzystać przed wniesieniem skargi do sądu, również uzasadniał odrzucenie skargi. Skarżąca bowiem nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.