Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 lipca 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 277/13), oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta [...] na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
J. M. oraz E. B. wystąpiły o zakończenie postępowania wywłaszczeniowego, dotyczącego części nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako [...], prowadzonego na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...], z dnia [...] września 1963 r.
Rozpoznając po raz kolejny w/w wniosek, Prezydent [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomości, stanowiące w części własność lub współwłasność F. S. jako bezprzedmiotowe. Działając zaś na skutek, wniesionego przez J. M. oraz E. B. odwołania, Wojewoda M., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazując, że postępowanie organu I instancji nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy.
Na powyższą decyzję Wojewody M. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m[...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził brak podstaw do jej uwzględnienia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że podstawowe znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia miała okoliczność, iż skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł w tym przypadku Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...], wykonującego zadania starosty, a który był jednocześnie organem gminy [...].
Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji, nie był zatem uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ drugiej instancji, z uwagi na brak interesu prawnego - w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Powyższe wynikało z faktu zróżnicowania pozycji prawnej gminy, jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje zarówno pozycję organu prowadzącego postępowanie (sfera imperium), jak i osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki, wynikające z przepisów prawa materialnego i która - dochodząc realizacji tych praw - może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (sfera dominium).
Dwoistość ta – zdaniem Sądu – wyłączała możliwość równoczesnego występowania organów gminy w charakterze organu I instancji, rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłączało zatem – jak wywodził Sąd - możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
W skardze kasacyjnej, Prezydent [...] reprezentujący Skarb Państwa, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego, z jakich powodów skarga złożona w imieniu Skarbu Państwa została oddalona,
- - art. 50 p.p.s.a w zw. z art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 102 ze zm.) - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Skarb Państwa nie jest legitymowany do złożenia skargi na decyzję Wojewody M., w sytuacji, gdy wypłata ewentualnego odszkodowania w przedmiotowej sprawie następowałaby z budżetu Skarbu Państwa.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało dlaczego skarga złożona przez Skarb Państwa została oddalona. Wywody w niej zawarte nie odnosiły się bowiem do stanu faktycznego, jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie. Sąd Wojewódzki słusznie wprawdzie wskazał, że skarżącym był w tym przypadku Skarb Państwa, jednakże uzasadnienie prawne przedmiotowego wyroku odnosiło się do braku legitymacji czynnej Prezydenta [...], działającego jako organ I instancji oraz braku legitymacji czynnej gminy. Sąd Wojewódzki nie odniósł się natomiast w ogóle do kwestii legitymacji procesowej Skarbu Państwa w przedmiotowej sprawie, choć podmiot ten ją posiadał. Autor skargi kasacyjnej zwracał bowiem uwagę na fakt, że niniejsze postępowanie dotyczyło ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przez Państwo w latach 60-tych i 70-tych za które, zdaniem wnioskodawczyń, nie zostało wypłacone odszkodowanie.
Zgodnie zaś z art. 132 ust. 5 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Skarb Państwa przejął zobowiązania rad narodowych, wynikające z decyzji administracyjnych, wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z ich wykonaniem. Ustalenie w niniejszym przypadku odszkodowania skutkowałoby zatem koniecznością jego wypłacenia przez Skarb Państwa.
B. B., w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r., wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, ale bierze również z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku zachodziły. W rozpatrywanej sprawie występowała bowiem sytuacja, przewidziana przepisem art. 183 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a, który stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna.
Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, uwzględnił w całej rozciągłości pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03) oraz - znajdujący w niniejszym przypadku - analogiczne zastosowanie stanowisko, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Podkreślić należy, że stanowisko to podtrzymane zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)".
W uzasadnieniu w/w uchwały Sąd, przedstawił obszerną i wyczerpującą argumentację zajętego stanowisko, podkreślając m. in., iż nadal jest aktualną teza, "że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji."
Powyższe oznacza zaś, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy.
W ocenie składu orzekającego, powyższe stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym przypadku - na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32,poz 159) oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz.
94) – Skarb Państwa był zobligowany do wypłaty ewentualnego odszkodowania, w związku z decyzją wydaną w dniu [...] sierpnia 1969 r. przez Prezydium Rady Narodowej W. Aktualnie zaś - zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. - organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.
Po myśli zaś art. 132 ust. 5 u.g.n., do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.
Z kolei według art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Skarb Państwa przejął zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych.
W toku kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki postępowania administracyjnego decyzję w I instancji wydał zatem Prezydent [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i ten sam organ wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego. Taka zaś sytuacja, mając na uwadze przedstawione na wstępie powody, nie mogła więc być zaakceptowana z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Powyższe oznaczało, że Prezydent [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jednocześnie reprezentujący w sprawie Skarb Państwa, który wydał decyzję w I instancji, działając w tym samym charakterze, nie ma legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego.
Wprawdzie zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja, w zasadzie odpowiadała wyrażonemu wyżej stanowisku, to jednak Sąd Wojewódzki wadliwie uznał, że skarga, wniesiona przez Prezydenta [...], działającego w imieniu Skarbu Państwa, podlegała oddaleniu. Skarga ta była bowiem niedopuszczalna a to skutkować winno jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (oczywisty brak po stronie podmiotu skarżącego legitymacji czynnej).
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 189 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.