Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 762/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę L. Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na czynność Burmistrza [...] w przedmiocie ustawienia znaku drogowego B-1 na drodze wewnętrznej.
W skardze kasacyjnej od powołanego postanowienia L. Sp. z o.o. Sp. k. w [...] zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.) - dalej ppsa, przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy niniejsza sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że czynność materialno-techniczna polegająca na zatwierdzeniu organizacji ruchu, na podstawie której ustawiono znak B-1 jest aktem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" nie jest prawnie zdefiniowane. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasadniczym kryterium uznania aktu organu gminy za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę wydania aktu do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze danego aktu (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt III ARN 45/96). Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej czynności do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa jest wyeliminowanie przedmiotu zaskarżenia z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego bezskuteczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając postanowienie Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.
W sprawie nie jest sporne, że droga, na której ustawiony został znak drogowy B-1, jest drogą wewnętrzną znajdującą się na gruncie stanowiącym własność Gminy [...]. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.), budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Również z art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.) wynika, że zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Przy czym, podmioty zarządzające takimi drogami, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych (art. 10 ust. 10a ustawy - Prawo o ruchu drogowym).
W powołanych przepisach prawa ustawodawca nie zróżnicował zakresu i form działania zarządcy i właściciela drogi wewnętrznej w zależności od tego, czy zarządcą i właścicielem jest podmiot publicznoprawny, czy też podmiot prywatny. Oznacza to, że ustawowy zakres i forma zarządzania drogami wewnętrznymi jest taka sama dla wszystkich zarządców i właścicieli dróg wewnętrznych, bez względu na to, czy są podmiotami publicznoprawnymi, czy też prywatnoprawnymi. Uznając, że podmiot prywatnoprawny, ze swej natury, nie może stosować administracyjnych form zarządzania drogą wewnętrzną, to również podmiot publicznoprawny, pomimo swojego charakteru prawnego, działając na tych samych podstawach prawnych w zakresie zarządzania drogą wewnętrzną, nie może stosować administracyjnych form tego zarządzania.
Z powyższego wynika więc, że zarządzanie drogami wewnętrznymi nie ma charakteru zadania z zakresu administracji publicznej cechującej się władztwem publicznym, lecz nosi cechy wykonywania praw właścicielskich lub pochodzących od właściciela, przez co stanowi domenę prawa cywilnego.
Odmiennie ustawodawca unormował natomiast zarządzanie drogami publicznymi, gdzie zarządzanie to przybiera formy władcze z zakresu administracji publicznej, o którym stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych (np. art. 19 i art. 20 powołanej ustawy). Zarządzanie to nie musi być przy tym powiązane z wykonywaniem prawa własności, co wynika np. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
W związku z tym, że ustawienie znaku drogowego na drodze wewnętrznej nie stanowi zadania z zakresu administracji publicznej, prawidłowo Sąd pierwszej instancji zastosował art. 58 § 1 pkt 1 ppsa uznając brak w niniejszej sprawie właściwości sądu administracyjnego do oceny umieszczenia przez Gminę [...] znaku drogowego B-1 na drodze wewnętrznej stanowiącej własność tej Gminy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.