Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2642/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 921/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi S. K. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda) z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego stypendium.

Powyższy wyrok zapadł przy przyjęciu przez Sąd I instancji następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta R. zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w postaci stypendium za okres od 3 marca do 25 marca 2014 r. oraz od 27 marca do 31 sierpnia 2014 r. w wysokości 5891,50 zł. Rozstrzygnięcie to wydano na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm., dalej u.p.z.). W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący, posiadając status bezrobotnego bez prawa do zasiłku i pobierając stypendium w związku ze skierowaniem do odbycia stażu w okresie od 3 marca do 31 sierpnia 2014 r., od 15 grudnia 2013 r. wykonywał pracę zarobkową i od tego dnia do 31 grudnia 2013 r. był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z tytułu umowy zlecenia, o czym nie powiadomił organu, chociaż przy rejestracji był pouczany o prawach i obowiązkach bezrobotnego.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając zasadnicze ustalenia tego organu. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. skarżący przestał spełniać przesłanki warunkujące posiadanie statusu bezrobotnego i będąc odpowiednio pouczonym, nie zawiadomił organu o podjęciu innej pracy zarobkowej w ciągu 7 dni. Zaniechanie w tym zakresie wprowadziło organ pierwszej instancji w błąd, co doprowadziło do wypłaty stypendium. Było to zatem nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 u.p.z. Wojewoda nie odniósł się do przesłanek z art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie organów jest niewspółmierne do jego winy, gdyż zakwestionowana przez organy praca zarobkowa była krótkotrwała (9 dni) i przyniosła mu dochód w kwocie 333,12 zł, którą przeznaczył na utrzymanie dziecka.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, albowiem nie można podzielić stanowiska organów, że niedopełnienie przez bezrobotnego obowiązku zawiadomienia o podjęciu innej pracy zarobkowej, przewidzianego w art. 74 u.p.z., stanowi świadome wprowadzenie w błąd powiatowego urzędu pracy w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Zamiar wprowadzenia w błąd w szczególnych okolicznościach może realizować się poprzez przemilczenie określonych informacji, np. w toku prowadzonego postępowania i poprzez zamierzone, świadome przemilczenia lub zatajenia ze strony bezrobotnego.

Natomiast w przypadku samego niezawiadomienia o okolicznościach z art. 74 u.p.z. brak jest takiej aktywności bezrobotnego, którą można podciągnąć pod pojęcie wprowadzania w błąd. Skutki niedopełnienia owego obowiązku objęte są hipotezą art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. Podjęcie pracy powoduje bowiem utratę statusu bezrobotnego, a w konsekwencji i ustanie prawa do pobierania świadczeń pieniężnych związanych z tym statusem.

Sąd I instancji wobec powyższego stwierdził, że skoro organ odwoławczy nie rozważył sprawy w kontekście przesłanek z art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z., to sąd administracyjny sprawy w tym zakresie zbadać nie może, zwłaszcza że przepis ten zawiera warunek należytego pouczenia bezrobotnego, który wymaga stosownej oceny organu, także pod kątem pouczenia odnoszącego się do świadczenia, które jest przedmiotem sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że akta administracyjne nie zawierają materiału, w świetle którego można by ustalić, że skarżący przed wydaniem decyzji przyznającej mu stypendium podejmował jakieś działania wprowadzające w błąd urząd pracy, albo by organ prowadził jakieś postępowanie wyjaśniające, w toku którego ze strony skarżącego doszło do przemilczenia lub zatajenia kwalifikującego się jako świadome wprowadzenie w błąd.

Sąd I instancji stwierdził w związku z tym, że organy w postępowaniu naruszyły art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., albowiem sprawa nie została należycie wyjaśniona i zalecił przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonanie w tym względzie stosownych ustaleń, jak również ustaleń odnoszących się do przesłanek z art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznania skargi przez jej oddalenie lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 76 ust. 2 pkt 2 w zw. z art.74 u.p.z. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzenie w błąd poprzez przemilczenie czy zatajenie faktu podjęcia pracy zarobkowej przez bezrobotnego może nastąpić tylko w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem może się odbyć jedynie w ramach określonego działania bezrobotnego, podczas gdy świadome wprowadzenie w błąd może polegać także na niezawiadomieniu organu o istotnych okolicznościach mających wpływ na status bezrobotnego, bez względu na to czy toczy się jakieś postępowanie, a obowiązek zgłoszenia tego faktu we właściwym terminie ciąży na samym bezrobotnym, bez konieczności podejmowania jakiejkolwiek aktywności przez organ;
3. b) art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis ten odnosi się jedynie do sytuacji, gdy bezrobotny w sposób prawidłowy nabył prawo do świadczenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, z uwagi na podjęcie pracy przed skierowaniem na staż i utratę statusu bezrobotnego przed rozpoczęciem stażu, a zatem nabycie prawa do stypendium nastąpiło w sposób niezasadny, w związku z czym w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można mówić o ustaniu prawa do pobierania świadczeń, skoro bezrobotny nie nabył w ogóle do nich prawa;
4. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
5. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, podczas gdy organ drugiej instancji prawidłowo i w niezbędnym zakresie dokonał analizy sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne kwestie powalające na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności kwestię pouczenia bezrobotnego o ciążących na nim obowiązkach, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji uchylona została decyzja Wojewody.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, związanie to nie rozciąga się jednak na uzasadnienie zarzutów.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Uprawniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, Sąd I instancji oparł się jednak wyłącznie na bardzo skrótowo opisanym przez siebie stanie faktycznym, który pomija zarówno szereg okoliczności przedstawionych w uzasadnieniach organów administracji, jak i znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. W szczególności pominięty został w całości wątek związany z przeprowadzonym postępowaniem w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania stypendium, w wyniku którego doszło do prawomocnego orzeczenia o odmowie przyznania stypendium i o utracie przez stronę statusu bezrobotnego z dniem 15 grudnia 2013 r. Dopiero w takim stanie faktycznym doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Powinien on zostać uwzględniony przez Sąd I instancji przy ocenie, czy zakres poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń uzasadnia wniosek, że istnieją braki w zakresie materiału dowodowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwzględnieniem skutków wywołanych postępowaniem wznowieniowym powinna też mieć miejsce ocena zupełności uzasadnienia organu odwoławczego. Zarzucane naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do przesłanek z art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. mógłby mieć wpływ na wynik postępowania jedynie w przypadku, gdy kwalifikacja prawna stanu faktycznego, dokonana z pominięciem tego przepisu, miała wpływ na wynik postępowania, to jest skutkowała rozstrzygnięciem odmiennym, niż w przypadku zastosowania art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z.

Organy obu instancji odniosły się także kwestii pouczenia bezrobotnego o warunkach utraty statusu bezrobotnego, uznając je za skuteczne. Stanowisko to poddawało się ocenie Sądu I instancji, albowiem akta sprawy administracyjnej zawierają dokumentację z okresu związanego z wydaniem decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną i z okresu przyznania stypendium. W odniesieniu do stanu przeszłego uzupełnienie materiału dowodowego związanego z udzielaniem stronie pouczeń co do zasady nie jest wszak możliwe. W konsekwencji Sąd I instancji przedwcześnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wniosek o naruszeniu w postępowaniu administracyjnym art. 7 i 77 § 1, a także 107 § 3 k.p.a., wyprowadzony został bez uwzględnienia całości akt administracyjnych i wszystkich argumentów podanych w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 76 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 74 u.p.z. przez błędną wykładnię. Należy zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, że naruszenie obowiązku z art. 74, przyjmujące w konsekwencji postać zaniechania, jest formą zachowania, jako szerszej kategorii obejmującej zarówno działania, jak i zaniechania. Nie wykonując obowiązku informacyjnego, bezrobotny może dopuścić się w efekcie wprowadzenia w błąd. Mimo lakoniczności wywodów Sądu I instancji w tym zakresie można jednak przyjąć, że argumentacja Sądu I instancji zmierzała w istocie do podkreślenia znaczenia tej cechu wprowadzenia w błąd, jaką jest element świadomości, połączony przez Sąd z celowością działania. Niewątpliwie przesłanka z art. 76 ust. 2 pkt 2 u.p.z., polegająca na wprowadzeniu w błąd organu przez osobę pobierającą świadczenie, połączona została przez prawodawcę z elementem świadomości, rozumianej jako działanie celowe, obliczone na wywołanie błędu.

W takim ujęciu stanowisko Sądu I instancji nie może zostać uznane za błędne, uwzględnia ono zarówno brzmienie przepisu, jak i stanowisko judykatury (zob. wyrok NSA z 19 lipca 2016, sygn. I OSK 3263/14).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. przez niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji kwestii stosowania art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. do okoliczności niniejszej sprawy nie rozważał, potwierdza to zarówno deklaracja zawarta w uzasadnieniu, jak i stwierdzona powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczność, że stan faktyczny sprawy nie został przez Sąd I instancji w całości uwzględniony. Zakres stosowania art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. nie jest ograniczony wyłącznie do przypadków uprawnionego, zasadnego nabycia prawa do świadczeń, obejmuje także przypadki nabycia wadliwego.

Natomiast teza Sądu I instancji, że skutki naruszenia przez bezrobotnego obowiązku z art. 74 u.p.z. objęte są hipotezą art. 76 ust. 2 pkt 1 tej ustawy nie jest fałszywa, jednocześnie nie przesądza ona o tym, że wyłącznie te skutki stanowią przesłanki do zastosowania tego przepisu. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że strona nie nabyła w ogóle prawa do stypendium, w związku z czym w stanie faktycznym sprawy nie można mówić o ustaniu prawa do świadczeń. Prawo do świadczeń, w szczególności do stypendium w związku ze skierowaniem do odbycia stażu, nabywa się na podstawie decyzji.

Nie można wobec tego twierdzić, że mimo wydania takiej decyzji, nie doszło do nabycia prawa do świadczeń. Następcze stwierdzenie, że decyzja ta została wydana wadliwie, skutkowało uchyleniem decyzji dotychczasowej i wydaniem decyzji odmownej. Skutki tej okoliczności dla zastosowania w sprawie art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. powinny być przedmiotem rozważań Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz Wojewody zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 206 p.p.s.a. uznając przypadek za uzasadniony ze względu na przedmiot postępowania i fakt, że powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej jest oparcie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia na niekompletnie rozważonym stanie faktycznym.