Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 42/16, po rozpoznaniu skargi S. B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Burmistrza Miasta Ś. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z uzasadnieniem (pkt I); stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt III) i zasądził od Burmistrza Miasta Ś. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt IV).
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
S. B. wnioskiem z dnia 22 grudnia 2015 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Ś. o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie, jak został wydatkowany budżet Miejskiej Biblioteki Publicznej na 2015 r.
Burmistrz Miasta Ś. pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi i wskazał, że ustawowy termin sporządzenia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu instytucji kultury upływa 31 marca roku następującego po roku budżetowym. Przed tym terminem wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie jak na wstępie, nie może zostać uwzględniony.
S. B., w dniu 12 lutego 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w Ś., skargę na bezczynność w zakresie udzielenia informacji przez Burmistrza Miasta i Urzędu Miejskiego w Ś., zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą") przez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem. Wniósł o: zobowiązanie Burmistrza Miasta i Urzędu Miejskiego w Ś. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; orzeczenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa"), czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że do dnia jej złożenia nie otrzymał odpowiedzi na zadane pytanie, zaś organ nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, przez co naruszył 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ś. wniósł o oddalenie skargi wobec Burmistrza Ś. w całości, odrzucenie skargi wobec Urzędu Miejskiego w Ś. oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania sądowego.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę na bezczynność i na mocy art. 149 § 1 ppsa zobowiązał organ do dokonania czynności (pkt I sentencji wyroku), stwierdzając jednocześnie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprawdzie organ skierował do skarżącego pismo w terminie określonym w art. 13 ustawy, jednak nie odpowiadało ono na pytanie zadane przez wnioskodawcę. Wskazanie bowiem jakiejkolwiek informacji przez podmiot zobowiązany nie powoduje, że odpowiedź ta została udzielona. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jakakolwiek odpowiedź nie zwalnia od zarzutu bezczynności i w takim kontekście należało ocenić odpowiedź organu na wniosek skarżącego, który dotyczył przeznaczenia środków finansowych przydzielonych w 2015 r. – a więc dotyczył wskazania przedsięwzięć, projektów, zadań. Tymczasem odpowiedź Burmistrza Ś. jest odpowiedzią wymijającą i nie wskazującą konkretnych przedsięwzięć, czy projektów. Wskazanie na termin sporządzenia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu nie jest odpowiedzią na konkretny wniosek z dnia 22 grudnia 2015 r.
Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, zatem na podstawie art. 149 § 1 ppsa zobowiązał go do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2015 r. Jednocześnie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Odnośnie wniosku organu o odrzucenie skargi wobec Urzędu Miejskiego w Ś., Sąd pierwszej instancji wskazał, że stroną postępowania wskazaną w skardze był Burmistrz Miasta Ś., a nie Urząd Miejski Ś., zatem Sąd nie jest uprawniony do wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć wobec tego organu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta Ś. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie prawa materialnego, a to:
- - art. 13 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udzielona przez organ informacja jest odpowiedzią wymijającą, nieprecyzyjną i nie stanowi odpowiedzi na konkretny wniosek z dnia 22 grudnia 2015 r., gdyż nie wskazuje konkretnych przedsięwzięć, co świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na dzień wniesienia skargi, do którego został skierowany wniosek o jej udostępnienie, podczas gdy stanowisko organu zawarte w odpowiedzi faktycznie odnosi się do zakresu wnioskowanej informacji i na dzień wniesienia wniosku o udzielenie informacji stanowi ono informację pełną i adekwatną do treści wniosku;
- - art. 9 pkt 13 w zw. z art. 265 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy żądana przez stronę informacja publiczna dotyczyła wskazania, w jaki sposób został wydatkowany budżet Miejskiej Biblioteki Publicznej na 2015 r., zaś samorządowa instytucja kultury, którą jest Miejska Biblioteka Publiczna w Ś., w myśl powołanych przepisów, przedstawia informację o przebiegu wykonania oraz sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku budżetowym, co prowadzi do wniosku, że zarówno w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jak i w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu przez S. B. organ nie pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2015 r.;
- - art. 267 w zw. z art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie i wskutek tego przyjęcie, że po stronie organu miała miejsce bezczynność w zakresie udzielenia informacji przez Burmistrza Miasta Ś. na wniosek skarżącego z dnia 22 grudnia 2015 r., podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem zarząd przedstawia w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem rocznym z wykonania planu finansowego samorządowej instytucji kultury podległej tej jednostce samorządu terytorialnego, które stanowi podstawę do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego, co prowadzi do stwierdzenia, że zarówno w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jak i w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu przez S. B. organ nie pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2015 r. z uwagi na zakres żądanych przez niego informacji oraz dane jakimi dysponował organ w chwili rozpoznawania jego wniosku z uwzględnieniem wiążących go regulacji wynikających z ustawy o finansach publicznych.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie można stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy udzielił odpowiedzi na wniosek strony w sposób wyczerpujący, a jego stanowisko w niej zawarte, faktycznie odnosi się do zakresu wnioskowanej informacji na dzień rozpoznania wniosku – zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Przedstawiona bowiem przez organ informacja stanowiła w gruncie rzeczy tą, której oczekiwał wnioskodawca i była ona pełna i adekwatna odnośnie co do treści wniosku na dzień jego rozpoznania, co zwalnia organ od zarzutu bezczynności w tym zakresie i w konsekwencji naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji bezkrytyczne przyjęcie, że na dzień wniesienia skargi, organ pozostawał w bezczynności, nie odnosząc się w ogóle do regulacji ustawy o finansach publicznych w zakresie dotyczącym obowiązków sprawozdawczych jednostki samorządu terytorialnego względem jej organu stanowiącego, obejmujących zakończony rok budżetowy i obowiązujących w tym zakresie terminów ustawowych wynikających z art. 267 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 265 pkt 2 tej ustawy. Mając na uwadze, że wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 22 grudnia 2015 r. wpłynął i podlegał przez organ rozpoznaniu jeszcze przed upływem terminów do sporządzenia sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego Miejskiej Biblioteki Publicznej w Ś. (tj. do dnia 28 lutego 2016 r.) oraz sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Gminy Ś. (tj. do dnia 31 marca 2016 r.), to niemożliwe było udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi wykraczającej poza informacje posiadane przez organ w dacie złożenia wniosku.
Ma to istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż wobec przedstawionych okoliczności nie można organowi zarzucać bezczynności, bowiem działał on w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Uszło uwadze Sądu, że podstawę do udzielenia informacji na temat konkretnych przedsięwzięć, projektów - które zdaniem Sądu byłyby adekwatną odpowiedzią na przedstawione organowi pytanie "jak został wydatkowany budżet Miejskiej Biblioteki Publicznej na rok 2015" - stanowi dopiero sprawozdanie z wykonania planu finansowego, którego w dacie złożenia wniosku jeszcze nie było. Nie powinno zatem budzić zdziwienia, zarówno wnioskodawcy, jak i Sądu pierwszej instancji, że organ nie mógł udzielić informacji publicznej.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu podniósł, że bezzasadne jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż Burmistrz Miasta Ś. nie wiedział i przez co nie mógł udzielić informacji w chwili złożenia wniosku, jak i na co zostały wydatkowane pieniądze w Miejskiej Bibliotece Publicznej w Ś. w 2015 r., ponieważ wniosek został złożony po zakończeniu roku, a dyrekcja tego ośrodka podlega bezpośrednio burmistrzowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym sformułowanym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, tj. dotycząca wszelkich form działalności państwa, w tym m. in. majątku publicznego (por. art. 1 w zw. z art. 6 ustawy). Zgodnie z orzecznictwem sądowym, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują w zakresie swoich kompetencji majątkiem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją tą będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadały również te, których organ używa do realizowania powierzonych prawem zadań (por. m. in. wyroki NSA z dnia: 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08; 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 173/09).
W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej można mówić tylko wówczas, gdy pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną nie udostępnia jej on zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (za wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy), bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 22 grudnia 2015 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Ś. o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie, jak został wydatkowany budżet Miejskiej Biblioteki Publicznej na 2015 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 4 stycznia 2016 r., a więc w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, wskazując, że ustawowy termin sporządzenia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu instytucji kultury upływa w dniu 31 marca roku następującego po roku budżetowym, a zatem przed tym terminem przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie może zostać uwzględniony.
Bez wątpienia zatem informacja, o którą wnioskował skarżący ma charakter informacji publicznej. Do oceny natomiast pozostaje kwestia, czy odpowiedź, jakiej udzielił organ wnioskodawcy, stanowi, w świetle powołanych wyżej przepisów przedmiotowej ustawy, udostępnienie informacji publicznej, czy też świadczy o bezczynności organu w tym przedmiocie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wskazanie przez organ jedynie na termin sporządzenia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu jest odpowiedzią wymijającą i niewskazującą konkretnych przedsięwzięć, czy projektów, a zatem nie stanowi ona udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co powoduje, że organ jej udzielający jest w bezczynności.
Stanowisko to, w świetle powołanych w podstawie kasacyjnej przepisów ustawy o finansach publicznych, jest nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 265 pkt 2 tej ustawy, państwowe i samorządowe instytucje kultury, dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego, przedstawiają właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku budżetowym - sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym. Następnie zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej (art. 267 ust. 1 pkt 1 tej ustawy).
Mając zatem na uwadze, że żądana przez skarżącego informacja publiczna dotyczyła wskazania, w jaki sposób został wydatkowany budżet Miejskiej Biblioteki Publicznej na 2015 r., organ, zgodnie z powołanymi przepisami, słusznie poinformował wnioskodawcę, że zrealizowanie jego wniosku będzie możliwe dopiero po dniu 31 marca roku następującego po roku budżetowym, tj. kiedy zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawi organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki. W dacie natomiast rozpoznania przedmiotowego wniosku organ sprawozdania tego nie posiadał.
Ponadto, pytanie, które skarżący sformułował w swoim wniosku było bardzo ogólne i brak było w nim, jakichkolwiek konkretnych informacji, czy też przykładów. Nie można zatem postawić organowi zarzutu, że wniosek ten zinterpretował w ten sposób, iż skarżący oczekuje dokładnego sprawozdania rocznego z wykonania budżetu, który jak wskazano powyżej nie był w posiadaniu organu w dacie rozpoznania wniosku. Chcąc więc udzielić skarżącemu pełnej i rzetelnej odpowiedzi na tak sformułowane pytanie, organ poprawnie odczytał jego intencje i w konsekwencji właściwie ustosunkował się do wniosku w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy. Ponadto skarżący w dniu 11 stycznia 2016 r. złożył nowy doprecyzowany wniosek w tym przedmiocie.
Z tych względów, że powołane podstawy kasacyjne okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.