Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1618/18 Wojewódzki Sąd Administracyny w Warszawie oddalił skargę Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabyica prawa własności nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina W. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym W. - obszar wiejski, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Gminy W., żądając jej uchylenia w całości jako bezprzedmiotowej bądź przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymała decyzję organu I instancji w mocy, podzielając ocenę co do spełnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej, jako: ustawa z 1990 r.) warunkujących komunalizację nieruchomości. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.
W dalszej kolejności, organ I instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z 1990 r. Wojewoda [...] stwierdzając nabycie działki [...] wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, która powstała z podziału działki nr [...]:
- - stanowiła własność Skarbu Państwa (zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r., [...]);
- - zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w W. z dnia [...] stycznia 1981 r. posiadała przeznaczenie na cele łąk i pastwisk (pismo Burmistrza W. z dnia19 grudnia 2016 r.);
- - w ewidencji gruntów figurowała w grupie rejestrowej XI - drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym korzystaniu, władający: Prezydium Powiatowej Rady V Wydział Komunikacji W.,
- - opisana była użytkiem gruntowym dr (drogi) w 1962 r. na podstawie operatu z ewidencji gruntów i budynków - (pismo Starosty [...] z dnia 29 listopada 2016 r.).
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podzieliła stanowisko Wojewody, że w dniu 27 maja 1990 r., według ewidencji gruntów, drogami były zarówno drogi publiczne, jak i drogi nie zaliczone do dróg publicznych. Kwestią poboczną pozostaje badanie czy droga posiadała kategorię drogi gminnej lub lokalnej, czy też takiej kategorii nie posiadała bo była drogą wewnętrzną, bowiem dla istoty oceny przesłanek, czy w dniu 27 maja 1990 r. dana nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego bez znaczenia pozostaje fakt posiadania przez taką nieruchomość kategorii drogi gminnej, jeśli nieruchomość zajęta była pod drogę.
Nadto, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przywołała stanowisko w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 253/08, który wskazał, że ustalenie charakteru działek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, istotny jest fakt “należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., nie jako dróg, ale jako gruntu.
W związku z powyższym, pomimo nieprzekazania przez Gminę W. do dnia 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, obejmującego niniejszą nieruchomość obowiązkiem Wojewody [...] było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę W. własności nieruchomości, na podstawie art. 17a w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z 1990 r. W niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym nie wykazano aby nastąpiły przesłanki wyłączające komunalizację z mocy prawa. Nie zostało też wykazane i nie zostało powołane aby nieruchomość została oddana w zarząd, użytkowanie innemu podmiotowi.
Na powyższą decyzję Gmina W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Zaskarzonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że organy prawidłowo ustaliły, że nieruchomość stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść znajdującego się w aktach wydruku z księgi wieczystej nr [...] oraz zaświadczenie Starosty [...] z 29 września 2016 r. Ponadto na dzień komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., działka nr [...] położona w obrębie ewidencyjnym W., obręb B., w ewidencji gruntów figurowała w grupie rejestrowej XI jako użytek rolny - drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym korzystaniu, władający Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji W. Wynika to z ww. zaświadczenia wydanego przez Starostę [...] z 29 września 2016 r. Zaświadczenie to stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Oznacza to, że korzysta ono ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.
Wprawdzie art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jednakże takiego dowodu skarżąca Gmina nie przeprowadziła. To zaś oznacza, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, kwestia ta została w sposób niebudzący wątpliwości udowodniona. Oznacza to, że przedmiotowe mienie należało wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom.
Z akt administracyjnych wynika również, że przedmiotowa działka nie znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (pismo Agencji Nieruchomości Rolnych z 2 grudnia 2016 r.). Z żadnego innego dowodu nie wynika natomiast, żeby na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowy grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi. Twierdzenia skarżącej gminy, że przedmiotowy grunt winien być wyłączony spod komunalizacji z mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1990 r. nie znajdują zatem uzasadnienia.
Z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę, która nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Oznacza to zatem, że w myśl przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną. Z kolei przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1990 r. stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Podkreślić należy, że zawarte w przepisie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1990 r. określenie “należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym.
Mienie musiało "należeć" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. Zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1990 r. w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło mieć miejsca, bowiem działka nr [...] nie wchodziła w skład mienia Państwowego Gospodarstwa Rolnego. W aktach brak jest stosownego dokumentu, który potwierdzałby przekazanie tej działki w zarząd, nie było dowodów przeciwnych, prowadzących do odmiennych ustaleń. Takiego dokumentu nie przedstawiła również skarżąca Gmina. Z kolei prawa zarządu nie można domniemywać.
Jednocześnie, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., Nr 994, ze zm.) Gminy zobowiązane są do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, uznawanych za ich zadania własne. Pod pojęciem zadań własnych gminy rozumie się w szczególności sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Sąd I instancji stanął na stanowisku, że art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. ustanowił zasadę komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, które nie zostało formalnie przekazane innemu podmiotowi.
Zatem samo przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego z 1981 r przedmiotowej działki na cele łąk i pastwisk nie stoi na przeszkodzie komunalizacji, gdyż najistotniejsza była na datę 27 maja 1990 r. kwestia “należenia", które - jak wynika z akt sprawy - przysługiwało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Prawidłowo zatem organy obu instancji zweryfikowały status drogi znajdującej się na gruncie, wskazując, że co do zasady komunalizacji mogą podlegać drogi nie zaliczone do dróg gminnych, w tym również drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych.
W ocenie Sądu, rację ma organ odwoławczy formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 roku, oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, uznać należało za bezzasadny.
Z rozstrzygnięciem tym skarżąca Gmina nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a w szczególnościu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 3 tej ustawy polegające na przyjęciu, iż sporna nieruchomość pomimo przeznaczenia rolnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i faktycznego przynależenia do Państwowego Funduszu Ziemi spełniała warunki ustawowe umożliwiające jej komunalizację.
Mając powyższe na względzie wniesieono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o braku podstaw do nabycia przez Gminę W. prawa własności spornej nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarzonego wyroku i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstaw procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstwiono stosowną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.
Podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej stanowił wskazany w skardze kasacyjnej (jako naruszony) przepis prawa materialnego - art. 5 ust.1 ustawy z 1990 r., zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z przepisu tego wynika, że organ orzekający w sprawie komunalizacji powinien badać, czy na dzień wejścia w życie tej ustawy zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1, ale także, czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust.1 ustawy z 1990 r. W myśl powołanego bowiem z art. 11 ust. 1, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnych, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art.14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art.15.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina powołuje się na przesłankę określoną w art. 11 ust.1 pkt 3 ustawy z 1990 r., wskazując, że sporna działka na podstawie zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w W. z dnia [...] stycznia 1981 r. przeznaczona była na cele łąk i pastwisk, i dlatego faktycznie przynależała do Państwowego Funduszu Ziemi.
W niniejszej sprawie nie ma jednak żadnego dowodu, ani nawet przesłanki, by przypuszczać, że stanowiąca drogę wewnętrzną działka nr [...] należała do Państwowego Funduszu Ziemi, utworzonego dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Dowodu takiego nie przedstawiła także skarżąca Gmina. Jeśli domagała się ona uznania jakichś dodatkowych dowodów, wskazujących na nierzetelność dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ, powinna dowody te przedstawić, by organ mógł je zweryfikować. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, Lex nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, Lex nr 1372091).
Zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej nie jest zarzutem proceduralnym, który wytyka błąd w ustaleniach faktycznych. Tym samym w skardze kasacyjnej skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji.
Ze wszystkich dokumentów jakie zostały zgromadzone w niniejszym postępowaniu wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], w dniu 27 maja 1990 r. zapisana była w grupie rejestrowej XI (drogi w powszechnym korzystaniu; władający: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji W.) i stanowiła własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (zaświadczenie Starosty [...] z dnia 29 września 2016 r., pismo Starosty [...] z dnia 11 października 2016 r. i 29 listopada 2016 r.). Działka ta na podstawie zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w W. z dnia 30 stycznia 1981 r. przeznaczona była na cele łąk i pastwisk (zaświadczenie Burmistrza W. z dnia 19 grudnia 2016 r.). Przedmiotowa nieruchomość stanowiła, niezaliczoną do kategorii dróg publicznych, drogę dojazdową do gruntów rolnych, a więc drogę wewnętrzną, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.).
Droga ta nie była objęta uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1985 r. w sprawie wykazu dróg gminnych (pismo Burmistrza W. z 21 grudnia 2016 r.), nie stanowi drogi powiatowej (pismo Powiatowego Zarządu Dróg w P. z 20 września 2016 r.), nie znajduje się w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (pismo Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w P. z dnia 28 listopada 2016 r.).
Reasumując, skoro z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, aniżeli do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to brak było przeszkód do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1990 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.