Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2647/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 493/16 oddalił skargę L. S. (dalej skarżący) na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Komendant Powiatowy Policji Powiatu [...] [...] kwietnia 2016 r. wydał orzeczenie nr [...], w którym uznał mł. asp. L. S. winnym, że [...] października 2015 roku około godziny [...] w [...] przy ul. [...] dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej oraz etyki zawodowej wpływając negatywnie na budowanie zaufania do Policji, jako formacji w której służy, w ten sposób, że użytkując oznakowany samochód służbowy marki [...] nr rej. [...] i będąc zobowiązanym do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 poz. 1137 ze zm.) zwanej dalej "u.p.r.d.", zaparkował pojazd na oznakowanym miejscu przeznaczonym dla osoby niepełnosprawnej, przy czym nie użytkował pojazdu w warunkach określonych w art. 53 ust. 2 u.p.r.d., tj. o czyn z art. 132 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) w związku z § 46 ust. 4 u.p.r.d. oraz § 23 Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta".

Skarżący złożył odwołanie i wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uniewinnienie od zarzucanego mu czynu, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 135 ust. 1 pkt c, art. 135 f ust. 7, art. 135 g, art. 135 p ustawy o Policji oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na dowolnym ustaleniu w oparciu o wyjaśnienia obwinionego, że musiał mieć świadomość postawienia przedmiotowego znaku, a także, że popełnił zarzucany mu czyn w sytuacji, gdy brak było jednoznacznych dowodów świadczących o sprawstwie obwinionego, co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia poprzez bezpodstawne ukaranie obwinionego.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzeczeniem z [...] maja 2016 r., nr [...], na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji Powiatu [...], nr [...] z [...] kwietnia 2016 r.

Organ II instancji podniósł, iż obwiniony przyznał się do popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego, o czym świadczą jego pisma składane w toku postępowania oraz notatka urzędowa sporządzona przez skarżącego policjanta z [...] listopada 2015 r., jak i protokół przesłuchania skarżącego z [...] grudnia 2015 r. Zarówno w notatce, jak i w protokole skarżącego potwierdza, że to właśnie on [...] października 2015 r. zaparkował radiowóz przed wejściem do Urzędu Miasta [...] przy ul. [...] na miejscu dla niepełnosprawnych. W notatce policjant swoje postępowanie tłumaczy brakiem innego wolnego miejsca do zaparkowania oraz tym, że nie widział znaków poziomych, a znak pionowy był oddalony. Wydawało mu się, że parkuje w miejscu przeznaczonym dla pojazdów służbowych urzędu. Przełożony dyscyplinarny, słusznie więc przyjął, że wina skarżącego nie budzi żadnych wątpliwości. Na uwzględnienie tym samym nie zasługują wyjaśnienia skarżącego, że zaabsorbowany spostrzeżeniem nn mężczyzn nie zwrócił uwagi na oznaczenia parkingowe, które nie było widoczne, jako oznaczone dla osób niepełnosprawnych.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego nieuwzględnienia wniosku dowodowego obejmującego przesłuchanie w charakterze świadka insp. K. D. na okoliczność ustalenia znajomości z L. S. zamieszkałym w [...], który wykonał zdjęcia radiowozu zaparkowanego na miejscu dla niepełnosprawnych, organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotowy wniosek został złożony [...] stycznia 2016 r., czyli po upływie terminu o którym mowa w art. 135i ust. 5 ustawy o Policji. Ponadto przełożony dyscyplinarny słusznie - w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji - zauważył, że insp. K. D. nie był świadkiem zdarzenia i jego zeznania nie mogłyby wnieść do sprawy żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ II instancji wskazał, iż 10 marca 2016 r. skarżący złożył wniosek o wyłączenie rzecznika dyscyplinarnego, zarzucając mu mataczenie w sprawie, manipulowanie oraz pisemne poświadczenie nieprawdy. O podjętej w tej sprawie decyzji, strona została powiadomiona postanowieniem [...] Komendanta Powiatowego Policji Powiatu [...] z [...] marca 2016 r. Organ zaznaczył, iż strona, w toku toczącego się postępowania, jak i w złożonym odwołaniu, nie wskazała żadnej przesłanki ustawowej stanowiącej podstawę wyłączenia. Komendant dodał, iż sam przełożony dyscyplinarny wnioskiem z [...] marca 2016 r., wystąpił do wyższego przełożonego dyscyplinarnego - Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], o wyłączenie go od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym, prowadzonym przeciwko skarżącemu, jednak organ II instancji nie znalazł przesłanek do uwzględnienia tego wniosku.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego dotyczącego wysokości wymierzonej kary dyscyplinarnej, Komendant Wojewódzki Policji podniósł, iż z przesłanych akt osobowych wynika, że skarżący ostatnią opinię miał wydaną [...] maja 2014 roku i była to opinia pozytywna. Organ odwoławczy zauważył jednak, że popełnienie przewinienia dyscyplinarnego miało miejsce przed zatarciem uprzednio wymierzonej kary dyscyplinarnej, co jest przesłanką mającą wpływ na zaostrzenie wymiaru kary, na co również organ I instancji zwrócił uwagę.

Na powyższe orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] L. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 135 c ust. 1 pkt 4, art. 135 g, art. 135 p ustawy o Policji, art. 7, art. 8, art., 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, iż do zdarzenia będącego podstawą wymierzenia kary dyscyplinarnej nie doszło przy ul. [...], ale na placu wewnętrznym przy Pl. [...], a zatem w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy znak D-18 a i T- 29 oraz znak poziomy były postawione przez uprawnione podmioty. Ponadto skarżący wskazał, iż znak dorgowy D-18 oznaczajacy " parking" wskazuje wraz z tabliczką T- 29 oraz znakiem poziomym, że jest to miejsce przeznaczone na postój pojazdu uprawnionej osoby. Nie wyłącza on natomiast możliwości zatrzymania pojazdu przez inną osobę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

W ocenie Sądu, organ zasadnie zakwalifikował przewinienie dyscyplinarne skarżącego jako zawinione. Fakt popełnienia wyżej opisanego przewinienia potwierdza prawidłowo zebrany materiał dowodowy, w tym zeznania świadków L. S. (z 30 grudnia 2015 r. i 19 lutego 2015 r.) i D. T. (z 19 lutego 2015 r.), czyli osób, które [...] października 2015 r. sporządziły dokumentację fotograficzną radiowozu [...] zaparkowanego na miejscu przeznaczonym dla osoby niepełnosprawnej oraz zamieściły fotografię na internetowym portalu społecznościowym. Jako dowodu w sprawie nie sposób pominąć sporządzonej przez skarżącego notatki urzędowej z [...] listopada 2015 r. i protokołu przesłuchania skarżącego z [...] grudnia 2015 r. w których skarżący przyznał się do popełnienia zarzucanego mu czynu i wyjaśnił, iż w ww. sprawie prowadzonej przez WRD w [...] przy ul. [...] poddał się dobrowolnie karze grzywny poprzez skierowanie wniosku do Sądu w [...].

W notatce urzędowej skarżący wyjaśnił natomiast, iż [...] października 2015 r. o godz. [...] udał się pojazdem służbowym marki [...] [...] do Starostwa Powiatowego Powiatu [...] w [...] przy ul. [...] do Biura Rzeczy Znalezionych. Podczas wjazdu na parking przy Starostwie szukał miejsca do zaparkowania samochodu i ostatecznie zaparkował auto tyłem na miejscu zwolnionym przez pojazd opuszczający parking. Nie widział oznaczenia poziomego na tym miejscu parkingowym i był przekonany, że jest to miejsce ogólno dostępne dla pojazdów służbowych.

Ze znajdującego się w aktach protokołu przesłuchania skarżącego z [...] lutego 2016 r. oraz załączonego do niego wyjaśnienia skarżącego z [...] lutego 2016 r. wynika co prawda, że skarżący nie przyznaje się do zarzucanego mu czynu i wyjaśnia, że zaabsorbowany spostrzeżeniem i ściganiem nieznanego mężczyzny, zamierzającego dokonać kradzieży auta z parkingu, nie zwrócił uwagi na oznaczenie parkingowe, które nie było widoczne, jako oznaczone dla osób niepełnosprawnych, a cała ta sytuacja nie trwała nawet 1 minuty. Powyższe skarżący podał jednak dopiero ponad 2 miesiące po wszczęciu postępowania dyscyplinarnego i blisko 4 miesiące po ukazaniu się zdjęć na portalu społecznościowym, co biorąc pod uwagę przyznanie się skarżącego na wstępnym etapie postępowania, treść zeznań przesłuchanych w sprawie świadków oraz brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających nową wersję zdarzeń, czyni te wyjaśnienia niewiarygodnymi.

Świadkowie L. S. i D. T. do protokołów przesłuchań z [...] lutego 2015 r. zeznali zgodnie, że radiowóz, który zaobserwowali [...] października 2015 r. na ul. [...], zaparkowany na miejscu przeznaczonym dla osoby niepełnosprawnej, zajmował to miejsce ponad 1 minutę.

Okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazują na fakt popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego, opisanego w sentencji zaskarżonego orzeczenia.

Zdaniem Sądu wysokość kary dyscyplinarnej wymierzonej skarżącemu ustalona została zgodnie z przepisami. Kara nagany jest bowiem najłagodniejszą z katalogu kar przewidzianych w art. 134 ustawy o Policji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, wymierzając tę karę organ uwzględnił okoliczność, iż policjant ostatnią opinię służbową miał wydaną 21 maja 2014 r. i była to opinia pozytywna. Komendant miał jednak na uwadze również to, że popełnienie przewinienia dyscyplinarnego miało miejsce przed zatarciem uprzednio wymierzonej kary dyscyplinarnej, co jest przesłanką mającą wpływ na zaostrzenie wymiaru kary. Ja wynika bowiem z akt sprawy skarżący w 2015 r. został ukarany karą nagany w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym przez Komendanta Powiatowego Policji w Bełchatowie w związku z naruszeniem zasad etyki zawodowej, a ponadto wskazane postępowanie nie było jedynym postępowaniem prowadzonym przeciwko niemu w 2015 r. Rozważając wymiar kary organ wziął zatem pod uwagę wszystkie okoliczności, przemawiające zarówno na korzyść, jak i niekorzyść obwinionego.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skarżącego odnośnie do prawidłowego usytuowania znaków drogowych i regulacji prawnych dotyczących ruchu drogowego w zakresie zatrzymania i postoju pojazdu. Znaki te jednoznacznie wskazują na miejsce przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej, a zatem zarówno zatrzymanie jak i postój pojazdu należącego do osoby nieuprawnionej jest niedozwolony. Odczytywanie tych oznaczeń drogowych w sposób zaprezentowany przez skarżącego całkowicie wypaczałby sens prawnej rezerwacji miejsca dla osoby niepełnosprawnej, skoro jednocześnie każdy inny kierowca mógłby na tym miejscu zatrzymać swoje auto.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 134c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, którego naruszenie skarżący zarzuca, przełożony dyscyplinarny lub rzecznik dyscyplinarny podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym, jeżeli między nim, a skarżącym lub osobą pokrzywdzoną przez obwinionego zachodzi stosunek osobisty mogący wywołać wątpliwości co do jego bezstronności. Skarżący 10 marca 2016 r. złożył wniosek o wyłączenie rzecznika, zarzucając mu mataczenie w sprawie, manipulowanie oraz pisemne poświadczenie nieprawdy. Wniosek ten został oddalony, o czym skarżący został należycie powiadomiony. W toku całego postępowania niewątpliwie skarżący nie wykazał, żeby pomiędzy nim a rzecznikiem dyscyplinarnym istniał jakikolwiek związek osobisty, który stanowiłby przesłankę do wyłączenia rzecznika od udziału w postępowaniu. Okoliczność, na którą powołuje się strona, iż sam rzecznik dyscyplinarny wniósł o wyłączenie jego osoby, również została rozpatrzona w toku postępowania administracyjnego przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego. Sąd zwrócił uwagę, że zarówno wniosek rzecznika, jak i strony nie zawiera powołania się na żadną ustawową przesłankę do wyłączenia.

Sąd podkreślił, że z uwagi na odrębność postępowania dyscyplinarnego od administracyjnego i kompleksowe unormowanie postępowania dyscyplinarnego w ustawie o Policji, do postępowania tego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego za niezasadne uznał zarzuty naruszenia zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 K.p.a.

Zdaniem Sądu, nie jest również uzasadnione twierdzenie strony, że w sprawie doszło do "apriorycznego uznania przez organ odpowiedzialności skarżącego za wykroczenie". W uzasadnieniu orzeczenia organ postępowania dyscyplinarnego wskazał bowiem jedynie, że sam skarżący podczas przesłuchania wyjaśnił, iż poddał się dobrowolnie karze grzywny poprzez skierowanie wniosku do Sądu w [...]. Oznacza to, że organ administracji nie powołał się w tej kwestii na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym, lecz uwzględnił oświadczenie strony, złożone podczas trwającego postępowania dyscyplinarnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. S. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:
2. a) art. 135 c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, poprzez niewyłączenie przełożonego dyscyplinarnego w sprawie, w sytuacji gdy między nim a obwinionym zachodzi stosunek osobisty mogący wywołać wątpliwości co do jego bezstronności;
3. b) art. 135 p ustawy o Policji, polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich ważnych okoliczności dotyczących ustalenia, czy usytuowania znaków drogowych dokonano zgodnie z obowiązującą procedurą, a w konsekwencji dowolne ustalenie w oparciu o wyjaśnienia skarżącego, że musiał on mieć świadomość postawienia przedmiotowego znaku, a także, że popełnił zarzucany mu czyn w sytuacji gdy brak było jednoznacznych dowodów świadczących o sprawstwie obwinionego;
4. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nie znajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, a także poprzez naruszenie zasady ważnego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz poprzez nieodniesienie się do wszystkich argumentów podniesionych w pismach skarżącego, w tym niezbadania czy znak drogowy D-18 i T-29 był postawiony przez uprawniony podmiot- zarządcę drogi, a w konsekwencji czy zostały naruszone przepisy dyscypliny służbowej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylnie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wina związana jest zarówno z umyślnym, jak i nieumyślnym przewinieniem dyscyplinarnym, przy czym ustalenie umyślności bądź nieumyślności przewinienia dyscyplinarnego warunkuje wystąpienie winy przy jego popełnieniu. Stopień winy jednak o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego nie przesądza. Zdaniem skarżącego organ administracyjny, jak i Sąd I instancji nie przeprowadziły żadnych czynności mających na celu określeniu, czy i w jakim zamiarze działał skarżący, co więcej z zebranego materiału dowodowego w postaci zeznań świadków oraz przedstawionych przez oskarżonego dokumentów nie wyprowadziły należytych konsekwencji. Organy administracyjne mają bowiem obowiązek wnikliwego zbadania i uwzględnienia wszystkich okoliczności, zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść oskarżonego. W niniejszej sprawie w ocenie skarżącego brak było podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i ukarania skarżącego karą dyscyplinarną.

Ponadto skarżący podkreślił, że do zdarzenia będącego podstawą wymierzenia kary dyscyplinarnej nie doszło przy ul. [...], ale na placu wewnętrznym przy pl. [...], a zatem istotne jest czy znaki D- 18 i T- 29 zostały usytuowane przez uprawnione do tego podmioty. Zdaniem skarżącego znaki te wprawdzie wskazują, że jest to miejsce przeznaczone na postój osoby uprawnionej, jednak nie wyłączają one możliwości zatrzymania pojazdu przez inną osobę. Skarżący podniósł, że nieuwzględnienie wniosku o wyłączenie rzecznika dyscyplinarnego w sprawie, w sytuacji gdzie między nim a skarżącym zachodzi stosunek osobisty mogący wywołać wątpliwości co do jego bezstronności jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogą mieć wpływ na treść orzeczenia. Reasumując skarżący wskazał, że doszło do naruszenia zasady in dubio pro reo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że między skarżącym a przełożonym nie zachodził żaden stosunek osobisty mogący wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. Zdaniem organu w sprawie zostały wyjaśnione przez przełożonych dyscyplinarnych wszystkie istotne okoliczności pozwalające uznać zasadność postawienia skarżącemu zarzutów, a w konsekwencji wymierzenia kary dyscyplinarnej. Organ ponownie podkreślił, że umieszczenie znaków D-18 i T-29 jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotne jest natomiast to, że znaki te były ustawione i w sposób czytelny informowały o miejscu przeznaczonym dla osoby niepełnosprawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca ma obowiązek wskazania przepisów procesowych naruszonych przez sąd przy ferowaniu wyroku – spośród regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym zaskarżony akt administracyjny został podjęty, wyjaśnienia na czym naruszenie polegało i jaki był możliwy istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg nie został zrealizowany. Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazał jedynie na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które w postępowaniu przed Sądem I instancji nie miały zastosowania, nie łącząc ich z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowanymi przez ten Sąd.

Nadto na podkreślenie zasługuje, że w rozdziale 10 ustawy o Policji "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów", zawarto pełną regulację materialnoprawną odpowiedzialności policjantów, jak i procesową postępowania dyscyplinarnego. Jedynie przepis art. 135p ust. 1 powołanej ustawy zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Stanowi on, że "W zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie, do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 Kodeksu postępowania karnego". W powołanej ustawie o Policji brak jest natomiast przepisu zawierającego odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego policjantów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zawiera również przepis art. 1 pkt 1 i pkt 2 tego kodeksu.

Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta nie jest bowiem sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i zawartą w ustawie o Policji regulację szczególną, do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2007 r., I OSK 1518/06).

Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., 8 K.p.a., 11 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a., albowiem przepisy te nie znajdowały zastosowania w postępowaniu dyscyplinarnym toczącym się wobec skarżącego.

W ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 135c ust. 1 pkt 4 i art. 135p ustawy o Policji. Zwrócić zatem należy uwagę, że oba przepisy to przepisy regulujące kwestie procesowe i zarzut ich naruszenia winien być zgłoszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 P.p.s.a. Nadto art. 135p ustawy o Policji składa się z dwóch ustępów i autor skargi kasacyjnej obowiązany był podać, którego z nich zarzut dotyczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem władny badać sprawę tylko z punktu widzenia wyraźnie wskazanych podstaw kasacyjnych z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych danego przepisu.

W kontekście poglądu wyrażonego w uchwale NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzającego się do stanowiska o możliwości zidentyfikowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny podjął próbę rozpoznania, naruszenie którego przepisu zarzuca skarżący kasacyjnie. Stwierdzić jednak należy, że oba ustępy art. 135p ustawy o Policji pozostają bez jakiegokolwiek związku z treścią zarzutu i jego uzasadnieniem, wobec czego tak określony zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 135c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie formułuje się generalną tezę o obowiązku ustawodawcy takiego ukształtowania przepisów regulujących konkretny model postępowania dyscyplinarnego, by w wymiarze materialnym i formalnym, tak jak w postępowaniu karnym, zapewniał odpowiedni poziom gwarancji konstytucyjnych zawartych w rozdziale II Konstytucji RP. Postępowanie dyscyplinarne dotyczące tzw. pragmatyk służbowych (w tym ustawa o Policji) operują wspólnym katalogiem gwarancji wzorowanych na regulacji karnej. Przyjmuje się, że gwarancje te są na tyle istotne, że ich naruszenie uznawane jest w szeregu przypadków za samoistną przyczynę nieważności lub eliminacji postępowań prowadzonych z naruszeniem zasad wyłączenia organów, bez względu na ich wpływ na wynik indywidualnej sprawy.

Na gruncie ustawy o Policji jednym z przepisów realizujących te standardy jest przepis art. 135c, odnoszący się do wyłączenia przełożonego dyscyplinarnego lub rzecznika dyscyplinarnego. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu przełożony dyscyplinarny lub rzecznik dyscyplinarny podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym, jeżeli:

1. 1. sprawa dotyczy go bezpośrednio,
2. 2. jest małżonkiem, krewnym lub powinowatym obwinionego lub osoby przez niego pokrzywdzonej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania karnego,
3. 3. był świadkiem czynu,
4. 4. między nim a obwinionym lub osobą pokrzywdzoną przez obwinionego zachodzi stosunek osobisty mający wywoływać wątpliwości co do jego bezstronności.

Okoliczności te organ ma obowiązek badać z urzędu.

Z uwagi na treść art. 135p ust. 1 ustawy o Policji, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego tylko w ściśle określonych w nim sytuacjach, jest to regulacja w sposób całościowy określająca instytucję wyłączenia na gruncie postępowania dyscyplinarnego.

Celem instytucji wyłączenia jest zapewnienie realizacji zasady prawny obiektywnej, jednej z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniach wszelkiego rodzaju - karnych, dyscyplinarnych, cywilnych, administracyjnych i innych. Zasada ta może być zrealizowana tylko wówczas, gdy stworzone i zrealizowane zostaną warunki do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu, a także przez sam organ, który nie jest zainteresowany sposobem i treścią rozstrzygnięcia. Osobiste zainteresowanie w określonym sposobie załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego działania w sprawie, a więc w sposób sprzeczny z zasadniczym celem postępowania, jakim jest oparcie rozstrzygnięcia sprawy na obiektywnie prawdziwej ocenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się gwarancyjną funkcję przepisów o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania oraz zapewnić warunki uczciwego procedowania (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., II GSK 1461/10).

Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że celem regulacji ujętej w art. 135c ust. 1 ustawy o Policji jest w głównej mierze zagwarantowanie bezstronności przełożonego dyscyplinarnego lub rzecznika dyscyplinarnego przez eliminację wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu dyscyplinarnym na każdym jego etapie. Chodzi tu zatem o zewnętrzne, obiektywne i standaryzowane znamiona niezawisłości (por. R. Kmiecik, Tryb wyłączenia sędziego i prokuratora w Kodeksie postępowania karnego, Prok. I Pr. 1999, nr 11-12, s. 21 i nast.).

Znaczenie bezstronności sędziego (w szerokim rozumieniu również jako członka sądu dyscyplinarnego) dla realizacji prawa gwarantowanego w art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podkreślane jest też w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (por. orzeczenia: z 17 stycznia 1970 r., w sprawie Delcourt przeciwko Belgii, 2689/65, z 28 września 1995 r., w sprawie Procola przeciwko Luksemburgowi, 1470/89, z 23 marca 1999 r., w sprawie Jaworowski przeciwko Polsce, 30214/96).

Jedną z przesłanek wyłączenia, określoną w art. 135c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, jest stosunek osobisty zachodzący między obwinionym a przełożonym dyscyplinarnym, mogący wywoływać wątpliwości co do bezstronności tego przełożonego. Na stosunek ten składać się mogą okoliczności faktyczne lub prawne, pojedyncze fakty lub zdarzenia czy sytuacje istniejące dłużej. Dowolność dokonywanej oceny wystąpienia tej przesłanki ograniczona jest potrzebą wykazania, że mogą istnieć wątpliwości co do bezstronności, natomiast nie ma potrzeby wykazywania, że przełożony dyscyplinarny będzie rzeczywiście stronniczy w sprawie rozstrzyganej przed organem. Przy czym na podkreślenie zasługuje, iż normując postępowanie dyscyplinarne ustawodawca określił status prawny przełożonego dyscyplinarnego, którym zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji jest przełożony właściwy w sprawach osobowych. Pomimo zależności pomiędzy obwinionym a jego zwierzchnikiem, a także funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, nie ma podstaw do tego, by apriorycznie kwestionować bezstronność przełożonego.

W ramach zarzutu naruszenia omawianego przepisu skarżący kasacyjnie odniósł się jedynie do niewyłączenia w sprawie przełożonego dyscyplinarnego. Kwestia ta była rozstrzygana w toku postępowania dyscyplinarnego, analizował ją również Sąd I instancji, prawidłowo oceniając, że wniosek przełożonego dyscyplinarnego nie zawierał powołania się na żadną ustawową przesłankę określoną w powyższym przepisie. Zasadna była zatem odmowa wyłączenia przełożonego dyscyplinarnego. W ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 135c ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji skarżący kasacyjnie oceny tej skutecznie nie podważył. Nie wskazał bowiem na okoliczności, których zaistnienie mogłoby wywołać wątpliwości co do bezstronności przełożonego. Te podawane we wniosku z [...] marca 2016 r. nie świadczą natomiast o braku bezstronności przełożonego dyscyplinarnego, a o negatywny nastawieniu skarżącego do przełożonego, co jednak samo w sobie nie może stanowić podstawy do wyłączenia.

Zwrócić nadto należy uwagę, że wniosek o wyłączenie został złożony już po zakończeniu czynności dowodowych, natomiast orzeczenie o uznaniu skarżącego winnym zarzucanego czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej nagany wydał I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji powiatu [...] podinspektor R. B. Skarżący kasacyjnie nie wykazał natomiast jaki byłby w takiej sytuacji istotny wpływ podnoszonego naruszenia na wynik sprawy, co jest warunkiem koniecznym dla uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Orzeczenie o kosztach zostało oparte o przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

1. - ---------------------- 10