Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu [...] stycznia 2019 r. W. S. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. Z. Do akt sprawy zostało załączone orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki z Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] stycznia 2017 r., zaliczające J. Z. do znacznego stopnia niepełnosprawności z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i stwierdzające, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 stycznia 2017 r., a niepełnosprawność istnieje od 56-go roku życia.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., po uprzednim trzykrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji wydawanych w tym zakresie, Wójt Gminy J. ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, wskazując, że niepełnosprawność matki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Organ pierwszej instancji wskazał jednocześnie, że matka wnioskodawcy jest osobą samodzielnie poruszającą się, a wnioskodawca jedynie pomaga jej w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Matka wnioskodawcy jest samodzielna w wielu sytuacjach i czynnościach życiowych, zazwyczaj towarzyszy synowi w trakcie załatwiania spraw urzędowych. Pojawia się wątpliwość, co do konieczności stałego współudziału wnioskodawcy w procesie leczenia i rehabilitacji matki.
Poza tym nie wystąpiła przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wnioskodawca był wprawdzie zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna w okresie od 8 września 2014 r. do 8 sierpnia 2016 r., jednakże nie podejmował oferowanego mu zatrudnienia. Status osoby bezrobotnej utracił z uwagi na nieusprawiedliwione niestawiennictwo w PUP.
W odwołaniu wnioskodawca zarzucił, że przez 12 miesięcy otrzymuje dokładnie taką samą odpowiedź od organu. Organ nie respektuje zaświadczenia lekarskiego o konieczności opieki nad matką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Ponadto SKO stwierdziło, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę a wykonywaną opieką nad matką, bowiem zakres sprawowanej opieki nie stoi na przeszkodzie do podjęcia zatrudnienia przez stronę. Matka strony wykonuje samodzielnie szereg podstawowych czynności, a pomocy potrzebuje w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Świadczona opieka nie ma charakteru ciągłego, gdyż może być wykonywana o różnych porach dnia. Wnioskodawca nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą.
Ponadto, w chwili wystąpienia z wnioskiem, strona nie pozostawała w zatrudnieniu i nie uprawdopodobniła, że zamierzała podjąć konkretne zatrudnienie, jednak z uwagi na konieczność opieki nad matką nie mogła tego uczynić. Wnioskodawca wielokrotnie odmówił też przyjęcia propozycji pracy, proponowanej przez PUP. Brak jest więc związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z niego, a sprawowaną opieką nad matką, skoro wnioskodawca w swoim dotychczasowym życiu nie podejmował zatrudnienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, zarzucając naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Według skarżącego pracownicy organu niesłusznie negują opinie lekarzy o zakresie pomocy świadczonej matce. Matka choruje od około 10 lat i od dawna potrzebuje pomocy. Stan zdrowia matki nie był dobry już w momencie zakończenia przez stronę edukacji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 stycznia 2017 r. Organ nie kwestionuje, że skarżący jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej u.ś.r.). Jednakże odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że w ocenie organów, zakres sprawowanej opieki nad matką nie uniemożliwia podjęcia skarżącemu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Matka skarżącego jest bowiem osobą samodzielnie poruszającą się i zdolną do samodzielnej obsługi, a pomocy wymaga przy prowadzeniu gospodarstwa domowego i dojazdach do lekarzy.
Ponadto organy uznały, że skarżący nie zrezygnował z pracy zarobkowej, ponieważ nie wykazał żadnego okresu zatrudnienia ani też powodem niepodejmowania zatrudnienia nie jest opieka nad matką, skoro w latach 2014 – 2016 wielokrotnie odmówił przyjęcia propozycji pracy, proponowanej przez PUP.
Analizując akta administracyjnych sprawy Sąd I instancji dostrzegł, iż po rozpatrzeniu wniosku skarżącego złożonego w dniu 24 sierpnia 2018 r., organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. z uwagi na opiekę sprawowaną nad matką. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że "z dołączonych do wniosku dokumentów, a także rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca jest synem Pani oraz sprawuje nad nią stałą opiekę. W związku z opieką nad matką nie podejmuje zatrudnienia. (...) Wobec powyższego stwierdzam, że Pan spełnia warunki do przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką." Zatem organ pierwszej instancji, w prowadzonym od sierpnia do listopada 2018 r. postępowaniu administracyjnym w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego uznał, że skarżący spełnił warunki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką.
Natomiast w obecnie prowadzonym postępowaniu, organ poczynił odmienne ustalenia w tym zakresie, pozostające w sprzeczności z wcześniej poczynionymi ustaleniami. Organy nie wskazały, jakie okoliczności stanu faktycznego dotyczące stanu zdrowia matki, zakresu sprawowanej opieki, sytuacji zawodowej skarżącego uległy zmianie i jaki miały wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę na niewielki odstęp czasu pomiędzy wydaniem decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego ([...] listopad 2018 r.), a złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ([...] styczeń 2019 r.). Okoliczność ta tym bardziej powoduje konieczność wyjaśnienia rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ.
Z tych względów Sąd I instancji uznał, że w prowadzonym postępowaniu organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. Organ powinien wyjaśnić rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ w obu prowadzonych postępowaniach oraz dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie. Mając powyższe na uwadze WSA we Wrocławiu uchylił wydane w tej sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wnosząc o jego uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez przeprowadzenie błędnej kontroli zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że organy I i II instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie rozbieżności w ustaleniach faktycznych rozpatrywanej sprawy,
- 2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uchylenie się przez Sąd od merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, co spowodowało, że Sąd w uzasadnieniu wyroku pominął istotne okoliczności sprawy oraz nie odniósł się do meritum sporu jaki zaistniał pomiędzy skarżącym, a organami administracji, odnoszącego się do dokonania przez te organy oceny, że skarżący nie spełnił przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. S. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W badanej sprawie spór między stroną a organami dotyczy spełnienia przez skarżącego przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikających z art. 17 u.ś.r. Zdaniem organów obu instancji skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z powodu braku związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Według Kolegium, także zakres czynności opiekuńczych jakich wymaga matka skarżącego, jak również sposób sprawowania opieki przez skarżącego nad matką, nie wykluczają możliwości wykonywania przez niego zatrudnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu kontrolując zaskarżoną decyzję trafnie jednak dostrzegł, że ten sam organ pomocowy, czyli Wójt Gminy J., decyzją z [...] listopada 2018 r. przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w celu sprawowania opieki nad matką na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji Wójt wyraźnie stwierdził, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 16a ust. 1 u.s.r., w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Jakkolwiek słusznie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ na to, że ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a u.ś.r.) i prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.) to dwie odrębne sprawy administracyjne, to jednak nie można pominąć zbieżności uregulowań ww. świadczeń, których celem jest wsparcie finansowe (rekompensata) Państwa wobec osób, które - z uwagi na potrzebę sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność - nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej.
Przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. również uzależnia prawo do zasiłku od spełnienia przesłanki w postaci związku przyczynowego pomiędzy nieaktywnością zawodową opiekuna a sprawowaną przez tę osobę opieką nad niepełnosprawnym. Jest to przesłanka tożsama z przesłanką wymienioną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skoro zatem organ l instancji wydał uprzednio decyzję przyznającą prawo do zasiłku określonego w art. 16a ust. 1 u.ś.r., oznaczało to, że tym samym uznał przesłankę związku przyczynowego za spełnioną. W tych warunkach, przyjęcie różnych ustaleń odnoszących się do tych samych elementów stanu faktycznego (choć w odrębnych postępowaniach, dotyczących różnych świadczeń), stanowi naruszenie art. 8 K.p.a., zwłaszcza wobec braku uzasadnienia takich różnic przez organy pomocowe.
Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał na naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez wydawanie sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) uznać należy niewątpliwie takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. Mając na uwadze niewielki odstęp czasu pomiędzy wydaniem decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego ([...] listopad 2018 r.), a złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (23 styczeń 2019 r.), Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organ winien wyjaśnić, jakie okoliczności stanu faktycznego dotyczące stanu zdrowia matki, zakresu sprawowanej opieki, sytuacji zawodowej skarżącego uległy zmianie i jaki miały wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Logiczne i w pełni uzasadnione jest bowiem oczekiwanie przyjęcia tożsamych ustaleń odnoszących się do tych samych elementów stanu faktycznego spraw dotyczących ww. świadczeń opiekuńczych. Kontrolowane przez Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu negatywne rozstrzygnięcie z niezrozumiałych względów całkowicie abstrahuje jednak od ocen i ustaleń sformułowanych w decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wydawanej w prawie identycznym stanie faktycznym i prawnym. Wskazywane przez organy wątpliwości co do stopnia samodzielności matki skarżącego i zakresu faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki nie mogą zostać uznane za dostateczne wyjaśnienie, w sytuacji gdy w dalszym ciągu obowiązuje orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] stycznia 2017 r., zaliczające J. Z. do znacznego stopnia niepełnosprawności z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Należy więc jeszcze raz podkreślić, że ten sam organ pomocowy na użytek sprawy o przyznanie stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego te same okoliczności faktyczne odnoszące się do zakresu i sposobu sprawowanej opieki skarżącego nad matką w porównywalnym okresie, ocenił jako spełniające wymogi art. 16a ust. 1 u.ś.r. W takiej sytuacji, odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ winien szczególnie wnikliwie odnieść się w uzasadnieniu decyzji do swojego pierwotnego stanowiska w tej kwestii, tym bardziej, że w odniesieniu do skarżącego mamy do czynienia ze swoistą "kontynuacją" uprawnienia do świadczeń opiekuńczych w związku z wcześniej przyznanym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Wydanie nowej decyzji dotyczącej świadczenia opiekuńczego (tym razem – zasiłku pielęgnacyjnego), w której wyrażono pogląd całkowicie odmienny od poprzedniego, bez rzetelnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy, uzasadnia stwierdzenie, że sprawa nie została w sposób dostateczny wyjaśniona.
Takie postępowanie nie spełnia standardów wynikających z K.p.a., nosi cechy niedopuszczalnej arbitralności, dowolności decydowania o prawach strony oraz uniemożliwia skontrolowanie zaprezentowanego stanowiska na etapie postępowania przed sądem. Pozostaje zatem w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, stanowiącymi podstawowe reguły tego postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych względów, dostrzeżone uchybienia słusznie zostały zakwalifikowane przez Sąd I instancji, jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dawało podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W świetle wszystkich dotychczasowych spostrzeżeń chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazujący na "uchylenie się przez Sąd o merytorycznej kontroli decyzji" w zakresie dokonanej przez organy oceny niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozpoznanie wspomnianej "istoty" byłoby możliwe jedynie w przypadku, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że postępowanie w sprawie toczyło się w sposób niewadliwy. Taki zaś stan rzeczy w niej nie zachodził, dlatego też przedwczesne byłoby orzekanie przez ten Sąd w przedmiocie dotyczącym zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dopiero rzetelne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim wyjaśnienie przez organy przyczyn rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych w obu postępowaniach dotyczących prawa skarżącego do świadczeń opiekuńczych, pozwoli na dokonanie oceny w szerszym kontekście i będzie stanowiło podstawę do subsumpcji przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.