Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 265/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1630/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. T. G. wystąpiła o udzielenie pomocy finansowej na zakup biletu miesięcznego ZTM.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], odmówił przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego ZTM.

Odwołanie od decyzji złożyła T. G., wskazując na swoją trudną sytuację materialną oraz na zły stan zdrowia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) zweryfikowane kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi aktualnie 542 zł.

Kolegium podzieliło poczynione przez organ I instancji ustalenia, iż dochód T. G. (osoby samotnie gospodarującej) wynosi ogółem 757,23 zł miesięcznie i przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej.

Powołując się na art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.o.p.s.", wskazano, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego uzależnione jest od możliwości finansowych oraz uznania organu świadczącego pomoc. Z brzmienia art. 41 u.o.p.s. wynika również, że specjalny zasiłek celowy może być przyznawany osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Zdaniem organu przez szczególnie uzasadniony przypadek należy rozumieć sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie jest w stanie zapobiec dochowując należytej staranności.

Zdaniem organu T. G. dysponuje stałym dochodem (renta), a zatem z własnych środków może zaspokoić przedmiotową potrzebę. Jednocześnie w stosunku do wnioskodawczyni nie stwierdzono szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego przyznanie specjalnego zasiłku celowego.

Decyzja jest podyktowana także ograniczonymi, niskimi możliwościami finansowymi organu.

T. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wydanie świadczenia wg. wskazania oraz o przyznanie zadośćuczynienia w wysokości 258 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołał się na art. 41 pkt 1 u.o.p.s. i wskazał, że sformułowanie "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym przepisie, jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny, stąd osoba wnioskująca o przyznanie takiego świadczenia powinna wyraźnie wskazać, na jakie dokładnie potrzeby pomoc ma zostać przyznana. Specjalny zasiłek celowy stanowi bowiem wyjątkową, szczególną pomoc doraźną na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe.

Podkreślono, że zarówno samo przyznanie, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

W rozpoznawanej sprawie T. G. przekroczyła kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł (dochód wnioskodawczyni wyniósł 757,23 zł), a zatem zastosowanie znalazł przepis art. 41 u.o.p.s.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczono, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz że muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej (która otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i cel pomocy, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej.

Organy orzekające wskazały racjonalne argumenty przemawiające za odmową przyznania wnioskowanej przez skarżącą formy pomocy pieniężnej. Przyznanie pomocy w sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca byłoby w istocie zaprzeczeniem intencji przyświecającej ustawodawcy, a wyrażającej się w treści przepisów ustawy. Pomoc społeczna poprzez specjalne zasiłki celowe nie może bowiem polegać na zaspokajaniu dowolnych żądań.

W świetle powyższego zaskarżone decyzje wydane zostały w granicach uznania administracyjnego i nie można im zarzucić niezgodności z prawem.

Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania zadośćuczynienia, Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznanie sprawy o zadośćuczynienie należy do właściwości sądu powszechnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do orzekania w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. G., zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie, pomimo naruszenia przez organy przepisów art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. wskutek wydania decyzji pomimo niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz braku wskazania przyczyn, z powodu których przyjęto, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, w sytuacji gdy skarżąca prowadzi gospodarstwo dwuosobowe, tj. jest osobą w rodzinie, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że z uwagi na naruszenia przepisów wskazanych powyżej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, istniały uzasadnione podstawy do jej uwzględnienia;
3. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 39 u.o.p.s., w sytuacji gdy skarżąca nie przekroczyła kryterium dochodowego na osobę w rodzinie oraz art. 41 pkt 1 u.o.p.s. poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 tej ustawy i w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., zmierzające do podważenia stanowiska, że skarżąca, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a tym samym przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, nie zasługują na uwzględnienie.

Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 23 stycznia 2014 r. wskazuje, że syn T. G. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Ustaleń tych skarżąca nie zakwestionowała ani w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto składając wniosek o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed Sądem I instancji skarżąca kasacyjnie nie wskazała osób, które pozostają z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie daje też podstaw do przyjęcia, że skarżąca jest osobą, która nie byłaby w stanie zareagować na nieprawdziwe, w jej przekonaniu, ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu – w związku z licznymi skargami kasacyjnymi, że T. G. jest osobą, która od wielu lat występuje z wnioskami o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej.

Na skutek tych wniosków organy prowadzą postępowania wyjaśniające i wydają decyzje administracyjnie, w motywach których odnoszą się do kryterium dochodowego i sposobu jego ustalania. Skarżąca kasacyjnie zna zatem mechanizmy prawnoproceduralne dotyczące przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej i ma świadomość konsekwencji, jakie łączą się z faktem samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do kwestionowania zasadności przyjętego przez organy i Sąd I instancji stanowiska, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 u.o.p.s.

W wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego trafne było stanowisko organów o braku podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 u.o.p.s.

Za chybiony należy uznać także zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić należy, że prawo do pomocy społecznej przysługuje pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 8 ust. 1 u.o.p.s., z wyjątkiem przypadku przewidzianego, m.in. w art.

41. Powyższe oznacza, że rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy są obowiązane w pierwszej kolejności ustalić jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc. W sytuacji gdy kryterium dochodowe zostało przekroczone mogą natomiast dokonać ustalenia czy nie zachodzi sytuacja wskazana w art. 41 u.o.p.s.

Stosownie do tego przepisu specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.o.p.s. ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11).

Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zasadnie stwierdził, że w przypadku skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek warunkujący przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Wskazywana, a znana organom, sytuacja zdrowotna i materialna nie jest sytuacją wyjątkową. Również konieczność pokrycia bieżących potrzeb finansowych, takich jak zakup biletu komunikacji miejskiej, jako planowany wydatek, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.o.p.s.

Wobec powyższego organy prawidłowo oceniły sytuację bytową skarżącej kasacyjnie i zasadnie odmówiły udzielenia jej pomocy. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu było prawidłowe i szczegółowo uzasadnione.

Należy także podkreślić, że specjalny zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki określone w art. 41 u.o.p.s. Organ pomocy społecznej zobligowany jest brać pod uwagę także wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, w tym przede wszystkim osoby, których dochód jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podnieść należy, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należnym od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 P.p.s.a.