Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 203/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w związku z ustalonym prawem do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 29 marca 2013 r. D. I. zwróciła się do Burmistrza O. o przyznanie, w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, pomocy finansowej w wysokości 200 zł miesięcznie w okresie od kwietnia do grudnia 2013 r.
Burmistrz Miasta O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 24 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej jako: "u.p.s."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. poz. 413) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.") odmówił przyznania D. I. pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego na S. I. W odwołaniu D. I. wniosła o uchylenie decyzji. Wskazała, że przepisy uzależniające przyznanie tego dodatku od tego, czy niepełnosprawny jest dzieckiem czy osobą dorosłą, są niezgodne z Konstytucją, bowiem stanowią ewidentną dyskryminację ze względu na wiek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że przyznanie dodatkowej pomocy finansowej dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne uzależnione zostało od spełniania warunków art. 17 u.ś.r., a tym także warunku określonego w ust. 1b tego przepisu. Z akt administracyjnych wynika, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 10 listopada 1997 r. S. I., ur. dnia 15 listopada 1961 r., został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji trwale, niezdolność do pracy powstała w dniu wypadku i pozostaje w związku z wypadkiem przy pracy. Na tej podstawie organ ocenił, iż osoba wymagająca opieki – S. I. nie spełnia przesłanki art. 17 ust. 1b u.ś.r., zatem D. I., mimo iż posiada uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie przepisów w stanie prawnym obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r., nie spełnia przesłanki do uzyskania pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od kwietnia do grudnia 2013 r.
W skardze na powyższą decyzję D. I. wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przyznanie wnioskowanej pomocy. W motywach skargi powtórzyła argumenty odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść przepisów § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego oraz art. 17 i art. 17 ust. 1b u.ś.r., stanowiące materialno – prawną podstawę przyznania wnioskowanego dodatku i wskazał, że z treści tych przepisów wynika, iż osoba mająca ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może uzyskać dodatkową pomoc w kwocie 200 zł w okresie od kwietnia do grudnia 2013 r., ale tylko w sytuacji gdy spełnia warunki określone w art. 17 u.ś.r. Przepis ten określa przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Tymczasem niepełnosprawność u męża skarżącej, nad którym sprawuje ona opiekę, powstała w wieku 36 lat. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania pomocy w trybie przepisów rozporządzenia.
Sąd za niezasadny uznał zarzut niekonstytucyjności § 2 ust. 1, bowiem Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że prawodawca może odmiennie ukształtować przesłanki wyjątkowej, okresowej i incydentalnej pomocy finansowej, takiej jak określona w rozporządzeniu, dla osób niepodejmujących bądź rezygnujących z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyrok TK z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt P 38/12).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. I., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi strony mimo, że w dniu 21 października 2014 r., wydany został wyrok przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt K 38/13, mocą którego stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie przesłanek do spełnienia których odwoływał się, stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a więc - oddalenia skargi w sytuacji zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną (zaskarżoną) decyzją stosownie do przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji;
- 2) prawa materialnego, to jest § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 413) w zw. z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) w zw. z art. 7 i art. 190 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu w chwili wyrokowania, że norma prawna, stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji, obejmuje przesłanki, określone w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, mimo że w dniu wydania zaskarżonego wyroku przepis ten był uznany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w sprawie sygn. akt K 38/13, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu, oświadczając, iż koszty te nie zostały zapłacone ani w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Zarzut przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi strony mimo, że wydania wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie jest zasadny. Analizę rozpocząć trzeba od uwagi, że rzeczywiście powołanym w podstawie kasacji wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (OTK-A 2014/9/104).
Wyrok ten nie ma wpływu na orzeczenie w niniejszej sprawie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 413). W myśl tego przepisu, prawo do pomocy przysługuje osobom mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), zwanej dalej "ustawą", spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy. Tak więc to nie przepis stanowiący podstawę decyzji został zakwestionowany wyrokiem TK w sprawie K 38/13, ale przepis art. 17 do którego odsyłał, w zakresie jednej z przesłanek przyznania prawa do pomocy finansowej, realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia.
Tak więc przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia nie został wyeliminowany z porządku prawnego w trybie określonym w art. 190 ust. 1-3 Konstytucji RP. W konsekwencji, organy administracyjne i sądy mają obowiązek stosowania tego przepisu.
Nie ma także podstaw do zakwestionowania konstytucyjności § 2 ust. 1 rozporządzenia w drodze kontroli indywidualnej, skutecznej nie in abstracto, ale tylko w rozpoznawanej sprawie. Najpierw odnotować można, że dopuszczalność badania przez sądy zgodności aktów podustawowych (rozporządzeń) z Konstytucją, w toku rozpoznawanej sprawy i ze skutkiem tylko dla tej sprawy, nie jest kwestionowana. Takiej kompetencji sądów nie kwestionowano, mimo kontrowersji w odniesieniu do kontroli przez sądy konstytucyjności ustaw, także orzecznictwo Trybunału (por. postanowienie TK z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 98/1/4).
W dalszej koleności wskazać należy, że kontroli konstyutucyjnej poddany został przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557). Wynik tej kontroli, z uwagi na podobieństwo norm § 2 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej, ma przesądzające znaczenie dla oceny zgodności przepisu § 2 ust. 1 z Konstytucją RP. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt P 33/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567), jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (patrz: OTK-A 2014/7/70).
Wyrok odnosił się do tej przesłanki z art. 12 ust. 1 noweli, która odwołuje się do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sentencja powołanego wyroku TK nie wiąże zatem w niniejszej sprawie. Wypowiedź TK zawarta w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2014 r. ma jednak charakter ogólny, który dotyczy także przepisu § 2 ust.1 rozporządzenia w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie prawa do pomocy osobom mającym ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Trybunał stwierdził, że ustawodawca miał prawo ustanowić inne zasady nabycia prawa do dodatku, różne od zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że pomoc przewidziana przepisem § 2 ust. 1 nie ma charakteru świadczenia rodzinnego, ale jest to pomoc znajdująca źródło w przepisach prawa pomocy społecznej. Rozporządzenie, w którym zawarty jest omawiany przepis § 2 ust. 1, tak jak kilka innych aktów o tej randze, odnoszących się do innych okresów, wydany został z upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.). Zdaniem Trybunału, bezpodstawne jest utożsamianie przesłanek, celu ustanowienia i funkcji dwóch różnych świadczeń – z zakresu świadczeń rodzinnych i dodatku. Tym bardziej nie należy utożsamiać świadczenia pielęgnacyjnego, będącego świadczeniem rodzinnym, ze świadczeniem z zakresu pomocy społecznej. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1273/15, CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Nie doszło, w ocenie TK, do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) bowiem podmioty, które uzyskały prawo do dodatku oraz podmioty, które tego prawa nie uzyskały, należały do dwóch odrębnych grup, niemających istotnych cech wspólnych. Trybunał skonstatował również, że dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą szczególnej pomocy ze strony państwa dla osób do niego uprawnionych i jego ustanowienie nie narusza art. 71 ust. 1 Konstytucji (patrz: wskazany wyrok TK z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt P 33/13, pkt 8.1 i 8.2 uzasadnienia prawnego).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, w sprawie przysługiwania prawa do pomocy przysługującej na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia, do innego stanowiska, niż wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny na tle wymogu określonego w art. 12 ust. 1 noweli ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia jest zatem zgodny z normami Konstytucji RP.
W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.