Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1034/15 w sprawie ze skarg W.S., Z.G., Z.B. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, oddalił skargi.
W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił przyznania W.S., Z.G., Z.B., J.L. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz.
99) zwany dalej "dekret". Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu termin, w którym właściciel mógł wystąpić z odpowiednim wnioskiem wynosi 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. W przedmiotowej sprawie objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło 16 sierpnia 1948 r., zatem termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął 16 lutego 1949 r. Spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości E.S. wnioski o odszkodowanie za plac przy ulicy [...] w W. w formie ekwiwalentu w gruncie poza W. złożyli 26 lutego 1961 r. oraz 28 lutego 1961 r. Natomiast dopiero wnioskami z 10 grudnia 1992 r. oraz z 11 stycznia 1999 r. wnioskodawcy wnieśli o zwrot nieruchomości lub wypłatę odszkodowania. We wniosku z 21 marca 2011 r. wskazali, że zwrot nieruchomości winien nastąpić na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej " u.g.n." Zdaniem organu wnioski nie zostały złożone w terminie określonym w art. 214 u.g.n., który to termin ma charakter prawno-materialny i nie podlega przywróceniu.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Z.B., W.S. i Z.G. oraz J.L. Zdaniem skarżących wnioski złożone w 1961 r. zostały złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 214 u. g. n., natomiast organ nie rozpoznał zawartego w nich żądania przyznania odszkodowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem organu skarżący popadają w sprzeczność, ponieważ z jednej strony twierdzą, że wnioski z 1961 r. zawierały żądanie zwrotu nieruchomości, a jednocześnie zarzucają organowi I instancji, iż nie rozpoznał żądania przyznania odszkodowania. Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji błędnie w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie ma możliwości uzyskania odszkodowania na podstawie powołanych przez stronę przepisów. Zakresem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie było bowiem żądanie przyznania odszkodowania, lecz użytkowania wieczystego. Dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji odmawiającej prawa do gruntu możliwe jest rozpatrywanie żądania odszkodowania.
Odwołując się do treści art. 214 u.g.n. organ wskazał, że nie uznał wniosków z 1961 r. jako złożonych w trybie i terminie wynikającym z tego przepisu. Dlatego chybiony jest zarzut, jakoby wbrew wskazaniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ rozpatrzył żądanie w trybie dekretu zamiast ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odniesienie się przez organ w uzasadnieniu do art. 7 ust. 1 dekretu, nie zmienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, tj. art. 214 u.g.n. Organ podkreślił, że zwrot nieruchomości może nastąpić, jeżeli były właściciel lub jego następca prawny wniósł o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste przy czym wniosek taki musiał być złożony do 31 grudnia 1988 r.
Organ I instancji prawidłowo ustalił, że wnioski z 26 lutego 1961 r. oraz 28 lutego 1961 r. nie zawierają żądania oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Wnioski te wyraźnie odnoszą się do odszkodowania w formie gruntu zamiennego, nie zaś ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, jakoby skarżący zwracali się w tych pismach o ustanowienie użytkowania wieczystego, a tylko w takim wypadku zastosowanie znajdowałby art. 214 u.g.n. Zdaniem organu treść żądania została sformułowana przez skarżących w sposób jednoznaczny i nie było żadnej podstawy do wzywania skarżących do sprecyzowania żądania.
W związku z tym niedopuszczalne jest dokonywanie interpretacji tych wniosków przez pryzmat pism składanych przez skarżących w dalszym etapie postępowania, które to wnioski z 1992 r. i 1999 r. zostały złożone po upływie terminu określonego w art. 214 ust. 1 u.g.n.
W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2015 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W.S., Z.G. oraz Z.B. Decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 214 ust. 1 u.g.n. oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.
Skarżący podnieśli, iż we wnioskach z 26 i 28 lutego 1961 r. nazwanych "Podanie o odszkodowanie za plac przy ul. [...] w W. w formie ekwiwalentu w gruncie poza W." wyrażono wolę otrzymania "jakiegoś" gruntu w pobliżu W. za plac spadkodawcy skarżących w W.. We wniosku z 10 grudnia 1992 r. skarżący zwrócił się o zwrot nieruchomości lub wypłatę odszkodowania. Żądanie to zostało powtórzone we wniosku z 11 stycznia 1999 r. Natomiast we wniosku z 21 marca 2011 r. skarżący wyraźnie wskazali, że zwrot nieruchomości możliwy jest na podstawie art. 214 u.g.n., powołując się przy tym na wnioski złożone w 1961 r. Skarżący nigdy nie odwoływali się do przepisów art. 7 dekretu jako podstawy prawnej do rozpoznania ich wniosku.
Skarżący podnieśli, że w decyzji z [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało organowi pierwszej instancji zbadanie, czy wnioski złożone w 1961 r. mogą być uznane za wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste zgłoszone w terminie do 31 grudnia 1988 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że "(...) Akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości zawierają wnioski złożone przez spadkobierców E.S. z 26 lutego 1961 r. oraz 28 lutego 1961 r. ale oba dotyczą odszkodowania za plac przy ulicy [...] w W. w formie ekwiwalentu w gruncie poza W.". We wnioskach z 10 grudnia 1992 r. oraz 11 stycznia 1999 r. strona podniosła, iż wnioski dotyczą zwrotu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania. Organ nie uznał więc wniosków z 1961 roku jako złożonych w trybie i w terminie wynikającym z art. 214 u.g.n. Zdaniem skarżących, organ II instancji wykazał się niekonsekwencją, jeśli chodzi o ocenę charakteru prawnego wniosków z 26 i 28 lutego 1961 r. W decyzji z [...] czerwca 2012 r., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał organowi I instancji, że to strona ostatecznie decyduje o charakterze swojego pisma, a jeśli są w tym zakresie wątpliwości, to organ prowadzący postępowanie powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska.
Następnie, gdy organ I instancji de facto nie zbadał czy wnioski złożone w 1961 r. mogą być uznane za wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste zgłoszone w terminie do 31 grudnia 1988 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. uznało, iż wnioski te wyraźnie mówią o odszkodowaniu w formie gruntu zamiennego, nie zaś ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżących organ odwoławczy wadliwie ocenił treść wniosków z 1961 r. Organ nie uwzględnił, że kolejne wnioski z 1992 r., 1999 r. i 2011 r. nie były odrębnymi wnioskami, ale nawiązywały (modyfikowały) wnioski z 1961 roku. We wniosku z 10 grudnia 1992 r. skarżący zwrócił się o zwrot nieruchomości lub wypłatę odszkodowania. Żądanie to zostało powtórzone we wniosku z 11 stycznia 1999 r. Natomiast we wniosku z 21 marca 2011 r. skarżący wyraźnie wskazał, że zwrot nieruchomości możliwy jest na podstawie art. 214 u.g.n., powołując się przy tym na wnioski złożone w 1961 r. W związku z tym wnioski z 1961 r., zdaniem skarżących, powinny być traktowane jako wnioski o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 u.g.n.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.
W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Sąd zwrócił uwagę, iż konstrukcja skarg została oparta głównie na zarzucie, iż organ administracji publicznej naruszył art. 214 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem Sądu stanowisko skarżących, że wnioski złożone przez nich 26 lutego 1961 r. oraz 28 lutego 1961 r. winny być rozpoznane w trybie art. 214 u.g.n nie zasługuje na uwzględnienie. Treść powyższych wniosków zgodnie z ustaleniami organów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że wnioski te należy rozpatrywać w zakresie przyznania odszkodowania za przejęte nieruchomości w trybie dekretu, a nie żądania oddania tego gruntu w użytkowanie wieczyste. Organ prawidłowo ustalił, że nie jest możliwe dokonywanie interpretacji wniosków 1961 r. przez pryzmat pism z 1992 r., 1999 r. i 2011 r., które zostały złożone po upływie terminów określonych w art. 214 ust. 1 u.g.n., tj. po 31 grudnia 1988 r. Termin ten ma charakter materialno-prawny i jest nieprzywracalny.
Złożenie wniosku w terminie do 31 grudnia 1988 r. jest warunkiem koniecznym do pozytywnego dla skarżących rozstrzygnięcia, przy spełnieniu pozostałych wymogów wskazanych w przepisie w art. 214 u.g.n. Sąd podkreślił, że art. 214 u.g.n. jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji przewidzianych w dekrecie. W ocenie Sądu organy prawidłowo odmówiły ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z.B. Wyrok zaskarżył w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 8 K.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy, czyli rzeczywistej treści wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne i intencji wnioskodawców, czy przedmiotem ich żądania było uzyskanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, której własność została utracona na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r., czy też uzyskanie odszkodowania w innej formie.
Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wniosek spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości z lutego 1961 r., został uznany przez organ administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za jednoznaczny i nie dotyczący uprawnień przewidzianych w art. 214 u.g.n., podczas gdy przedmiot żądania zawarty w petitum wniosku w porównaniu z treścią jego uzasadnienia nasuwał wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania wnioskodawców i w związku z tym wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że nie ma podstaw aby wnioski o zwrot nieruchomości warszawskich, złożone w terminie wskazanym w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.), tj. do 31 grudnia 1988 r., ale do dziś nie załatwione ostatecznymi decyzjami, wyłączać z procedury reprywatyzacyjnej określonej w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślił, że jego poprzednik prawny złożył 28 lutego 1961 r. wniosek zatytułowany " Podanie o odszkodowanie za plac przy ulicy [...] w W. w formie ekwiwalentu w gruncie poza W.", który w uzasadnieniu został uszczegółowiony jako wniosek o "(...) danie (...) odszkodowania za plac [...] (spadkodawców wnioskodawcy) w W. w gruncie uprawnym nawet poza granicami W." W momencie składania tego wniosku obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Ustawa ta nie regulowała przepisów odnośnie użytkowania wieczystego. Zarzucenie więc skarżącym, iż złożony przez nich wniosek z 28 lutego 1961 r. nie zawierał żądania oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, czyli żądania dotyczącego przyznania ograniczonego prawa rzeczowego, które na gruncie obowiązujących wtedy przepisów nie istniało, nie da się uznać za prawidłowy i budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Współuprawnieni do ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i odszkodowania za powyższy grunt złożyli 10 grudnia 1992 r. i 11 stycznia 1999 r. dodatkowe wnioski, których istotą było ubieganie się o zwrot nieruchomości położonej w W., przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego organ winien potraktować wniosek skarżącego jako złożony w zakreślonym ustawą terminie i oceniać go w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 214 ust. 2 u.g.n.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli także W.S. i Z.G. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 214 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wnioski złożone 26 lutego 1961 r. oraz 28 lutego 1961 r. nie mogły być rozpatrzone w trybie tego przepisu, podczas gdy ze względu na ich treść powinny być załatwione w tym trybie;
- 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, iż we wnioskach z 26 lutego 1961 r. i 28 lutego 1961 r. " Podanie o odszkodowanie za plac przy ul. [...] w W. w formie ekwiwalentu w gruncie poza W." wyrażono wolę otrzymania "jakiegoś" gruntu w pobliżu W. w zamian za plac spadkodawcy skarżących w W. We wniosku z 10 grudnia 1992 r. skarżący zwrócił się o zwrot nieruchomości lub wypłatę odszkodowania. Żądanie to zostało powtórzone we wniosku z 11 stycznia 1999 r. Natomiast we wniosku z 21 marca 2011 r. skarżący wyraźnie wskazał, że zwrot nieruchomości możliwy jest na podstawie art. 214 u.g.n.
Sąd I instancji, jak i organy administracyjne dokonując oceny wniosków z 1961 r. nie wzięły pod uwagę, że kolejne wnioski z 1992 r., 1999 r., 2011 r. nie były odrębnymi wnioskami w sprawie, ale w sposób oczywisty nawiązywały i modyfikowały wnioski z 1961 r. Podkreślenia wymaga, iż wnioski z 1961 r. złożone były w okresie kiedy nie obowiązywał art. 214 u.g.n. W takim przypadku wniosek nie może zawierać wyraźnego żądania o ustanowienie użytkowania wieczystego, które to w trakcie wcześniej obowiązujących przepisów nie było uregulowane ustawowo. Należy więc przyjąć, iż zmodyfikowane wnioski z 1961 r. powinny być traktowane jako wnioski o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca ma obowiązek wskazania przepisów procesowych naruszonych przez sąd przy ferowaniu wyroku – spośród regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym zaskarżony akt administracyjny został podjęty, wyjaśnienia na czym naruszenie polegało i jaki był możliwy istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargi kasacyjne w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Z uwagi na charakter zarzutów podniesionych w tych skargach celowym jest łączne odniesienie do nich.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w sprawie tej mogły znaleźć zastosowanie regulacje przewidziane w art. 214 u.g.n.
Zgodnie z art. 214 ust. 1 u.g.n. poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych (ust. 2).
Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że złożenie wniosku, o którym w nich mowa, w terminie określonym w tym przepisie, tj. do 31 grudnia 1988 r., jest wymogiem koniecznym pozytywnego dla podmiotu wnioskującego rozstrzygnięcia, pod warunkiem wszak spełnienia pozostałych wymogów określonych w tym przepisie (zabudowanie nieruchomości jednym z budynków wymienionych w art. 214). Wymogi wynikające ze wskazanych przepisów muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że niespełnienie chociaż jednego warunku, prowadzić musi do nieuwzględnienia wniosku. Podkreślenia przy tym wymaga, że termin do złożenia wniosku – 31 grudnia 1988 r. jest terminem materialnym, a więc terminem zawitym, który nie podlega przywróceniu.
W przedmiotowej sprawie zarówno organy, jak i Sąd I instancji uznały, że wnioski złożone 26 i 28 lutego 1961 r., czyli w terminie otwartym wynikającym z powyższego przepisu, nie mogą być uznane za wnioski, o których mowa w tym przepisie. Stanowisko to należy w pełni podzielić.
Art. 214 u.g.n. nawiązuje do art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którym 1 sierpnia 1985 r. wygasły prawa do odszkodowania za przejęte grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, które były przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu. Jednocześnie przepis ten wprowadził możliwość zgłoszenia do 31 grudnia 1988 r. wniosków o oddanie wymienionych w nim gruntów w użytkowanie wieczyste. Możliwość wystąpienia z takim wnioskiem przewidziana została także w art. 214 u.g.n.
W przedmiotowej sprawie następcy prawni poprzedniego właściciela nieruchomości warszawskiej wystąpili wprawdzie z wnioskami dotyczącymi przejętej w trybie dekretu z dnia 26 października 1946 r. nieruchomości, jednak wnioski te w swej treści nie zawierały żądania oddania przejętych gruntów w użytkowanie wieczyste. Treść wniosków z 26 i 28 lutego 1961 r. była jednoznaczna. Następcy prawni byłego właściciela wnosili o odszkodowanie za przejęte grunty w formie ekwiwalentu w gruncie uprawnym, na którym niektórzy z nich mogliby gospodarować. We wniosku zostało dodatkowo wskazane, że spadkobiercy E.S., czyli byłego właściciela gruntu [...], są rolnikami, mają mało ziemi, zaś dodatkowy grunt uprawny pozwoliłby na "rozładowanie nadmiernego zagęszczenia na ojcowiźnie we wsi [...]. Tak określone i uzasadnione żądanie, jak zasadnie przyjęły organy i Sąd I instancji, nie budziło wątpliwości co do intencji wnioskodawców, nie zachodziła więc potrzeba wzywania ich do doprecyzowania treści wniosków.
Mają wprawdzie rację skarżący kasacyjnie, że w sytuacji gdy podanie nie jest jednoznaczne, lecz jego treść wywołuje wątpliwości lub podanie zawiera braki, to organ, do którego jest skierowane, istotnie powinien podjąć czynności celem wyjaśnienia treści żądania zawartego w podaniu lub wezwać stronę do uzupełnienia braków. Rzecz jednak w tym, że jak wskazano powyżej, podania z 1961 r. są jednoznaczne w swej treści i nie nasuwają żądnych wątpliwości. Nie można zatem uznać, że organy procedując w przedmiotowej sprawie naruszyły dyrektywy określone w art. 7 i art. 8 K.p.a. Dodatkowo zasadnym jest wskazanie, że zarzut naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. jest niewystarczający dla podważenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Przywołane przepisy regulują jedynie ogólne zasady postępowania administracyjnego, nie odnoszą się natomiast do postępowania dowodowego i związanej z nim zasady prawdy obiektywnej.
Nie można również przyjąć, jak postulują skarżący kasacyjnie, że treść powyższych wniosków powinna być odczytywana przez pryzmat kolejnych wniosków składanych w przedmiotowej sprawie, czyli wniosków z 10 grudnia 1992 r., z 11 stycznia 1999 r. i z 21 marca 2011 r., które w istocie stanowią modyfikację wniosków pierwotnych. Modyfikacja żądania zawartego w podaniu złożonym organowi administracji publicznej to przeróbka, korekta lub poprawka tego żądania, nienaruszająca jednak istoty i zasadniczego charakteru pierwotnie zgłoszonego żądania. Modyfikacja żądania nie jest równoznaczna ze zmianą żądania w zakresie przedmiotowym. A taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. We wnioskach z 1992 r. i 1999 r. B.S., czyli jeden z wnioskujących z 1961 r., zwracał się bowiem o zwrot przejętej nieruchomości lub wypłatę odszkodowania. Uznać należy, że było to nowe żądanie, a nie modyfikacja wniosków z 1961 r., które jednak nie mogło zostać uwzględnione z uwagi na wystąpienie z nim z uchybieniem terminu określonego w art. 214 ust. 1 u.g.n.
Aby była skuteczną, zmiana treści pierwotnie określonych żądań winna być dokonana przed upływem terminu zawitego przewidzianego w powyższym przepisie, tj. przed 31 grudnia 1988 r. Tak się w sprawie niniejszej jednak nie stało. Wszelkie czynności zmierzające do zmiany pierwotnego żądania, podjęte po upływie terminu prawa materialnego, nie mogą wywoływać oczekiwanych skutków prawnych.
W tych okolicznościach nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 214 ust. 1 u.g.n. W sprawie zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przepisu art. 214 ust. 1 u.g.n. Wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na niespełnienie jednego z warunków przewidzianych w tym przepisie, czyli z powodu niedochowania terminu przewidzianego do jego zgłoszenia, a określonego w tym przepisie, którą to okoliczność organ wyjaśnił dokładnie w zaskarżonej decyzji. Z upływem tego terminu wygasło uprawnienie do uzyskania w trybie powyższego przepisu prawa użytkowania wieczystego. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał jakimi przesłankami kierował się odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego.
Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak czyni to skarżący kasacyjnie, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwości tego rodzaju nie zarzucono jednak w skardze kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, to podlegają one oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a