Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2652/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 27 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 464/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 §1 pkt.

1. 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." oraz art. 151 p.p.s.a w związku z art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." w związku z art. 110 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, a przez to odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo iż organ, postanowienie o umorzeniu postępowania z uwagi na brak możliwości jego podjęcia po okresie zawieszenia, w sytuacji gdy uprzednio własnym, prawomocnym postanowieniem zdecydował o podjęciu postępowania po okresie jego zawieszenia z uwagi na spełnienie kryteriów jego podjęcia zgodnie z art. 101 k.p.a.;

Powyższe uchybienie Sądu I instancji w ocenie skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, gdyby Sąd zbadał prawidłowość zaskarżonej decyzji i dostrzegł poczynione uchybienia, wówczas wydałby odmienny wyrok w sprawie, tj. uwzględniłby skargę i uchyliłby zaskarżoną decyzję.

1. 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 §1 pkt.

1. 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, a przez to odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania polegającym na uznaniu, iż wniosek skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za wycofany oraz wydaniu decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, mimo że co innego wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

To uchybienie Sądu I instancji, według skarżącej kasacyjnie, również miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, gdyby Sąd zbadał legalność zaskarżonej decyzji i dostrzegł poczynione uchybienia, wówczas wydałby odmienny wyrok w sprawie, tj. uwzględniłby skargę i uchyliłby zaskarżoną decyzję.

1. 3) art. 174 pkt.

1. 2) p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawania nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, dalej jako "Ustawa o rekompensacie", w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. w związku z 58 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że termin w nim wskazany jest terminem materialnym, w związku z czym nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu i nie jest dopuszczalne jego przywrócenie, podczas gdy termin ten jest terminem procesowym i dopuszczalne jest jego przywrócenie poprzez złożenie wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnieniu innych czynności przewidzianych przez przepisy prawa, tj. złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w przewidzianym terminie.

Wskazane uchybienie Sądu I instancji miało, według skarżącej kasacyjnie, istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, gdyby Sąd zbadał prawidłowość zaskarżonej decyzji i dostrzegł istniejące w niej wewnętrzne sprzeczności, wówczas wydałby odmienny wyrok w sprawie, tj. uwzględniłby skargę i uchyliłby zaskarżoną decyzję.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o (1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 464/17 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; (2) oraz zasądzenie od Skarbu Państwa - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca podniosła, że wydanie dwóch różnych aktów administracyjnych rozstrzygających tę samą kwestię, zwłaszcza w sytuacji, w której uczestnik postępowania administracyjnego nabywa określone korzyści, stanowi nie tylko rażące naruszenie prawa, ale także narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu i pewności co do prawa. Ponadto jej zdaniem w sprawie uchybiono zasadom określonym w przepisach art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów postępowania oraz jest dostateczną przyczyną uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i decyzji organów postępowania administracyjnego. Wskazała, że umorzenie postępowania w sytuacji, w której dokonała wszystkich czynności w terminie określonym w art. 98, przez co postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty bez przeszkód toczyło się przez 2 kolejne lata, stanowi rażące naruszenie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o rekompensacie w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W zarzucie oznaczonym w skardze kasacyjnej jako zarzut trzeci podnosi się naruszenie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o rekompensacie, w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. w związku z 58 § 1 k.p.a. przez uznanie, że określony w art. 98 § 2 k.p.a. termin jest terminem materialnym, w związku z czym nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu i nie jest dopuszczalne jego przywrócenie.

Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli zaś w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.).

W sprawie jest niesporne, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku, zostało zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zawieszenie nastąpiło na wniosek strony zgłoszony pismem z dnia 14 czerwca 2010 r.

W analizowanym przypadku nie jest także sporne, że w terminie trzech lat od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu, wniosek o jego podjęcie nie został złożony, bowiem dopiero pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. skarżąca złożyła wniosek "o wznowienie postepowania w sprawie [...] po zmarłej matce Z.G.

Naczelny Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela w pełni pogląd, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 k.p.a., jest terminem prekluzyjnym (nieprzywracalnym), o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (vide m.in.: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14 - wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA" - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Okoliczność, że powołany termin jest umieszczony w ustawie ze swojej istoty procesowej, jaką jest k.p.a., nie oznacza, że w przypadku przekroczenia tego terminu dopuszczalne jest zastosowanie przepisu art. 58 k.p.a. o przywróceniu terminu.

Jak już wspomniano termin ten jest terminem prekluzyjnym (materialnym). W doktrynie i w orzecznictwie od dawna jest ukształtowany pogląd, że instytucja przywrócenia terminu nie ma zastosowania do wszystkich terminów określonych w k.p.a., bowiem część z nich ma charakter prekluzyjny (materialny). Jako inne przykłady terminów o charakterze materialnym w k.p.a. wskazuje się termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. (Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 265) czy termin wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. (B. Adamiak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z 3.12.2009 r., sygn. akt II SA/Gl 434/09 OSP 2012/2, poz. 5).

Należy podkreślić, że w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] pouczył stronę o tym, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o podjęcie postępowania, to żądanie wszczęcia postępowania będzie uznane za wycofane. Zatem strona miała świadomość na jakiej podstawie postępowanie jest zawieszone i jaki wiąże się z tym rygor. Dlatego zasadnie organ administracji w tej sytuacji zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (vide m.in.: wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, z dnia 14 lipca 2011, sygn. akt I OSK 1180/11; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14; wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK1025/15; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3230/15, CBOSA).

Zawieszenie postępowania jest aktem procesowym. Jest to orzeczenie wydawane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego i wywołujące określone w kodeksie skutki prawne. Zgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania zobowiązuje bowiem organ do jego rozpatrzenia i wydania postanowienia w tym przedmiocie. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania przysługuje zażalenie.

Nieuzasadnione okazały się także zarzuty pierwszy i drugi skargi kasacyjnej. Nie ma znaczenia z punktu widzenia zaistnienia skutku prawnego upływu terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a. okoliczność podejmowania przez organ czynności procesowych w sprawie po otrzymaniu pisma skarżącej z dnia 17 grudnia 2014 r., czy też uprzednie przesłanie zawiadomienia z dnia 20 sierpnia 2013 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Procedowanie organu w sprawie nie mogło spowodować przywrócenia terminu, który wcześniej upłynął i ma charakter prekluzyjny. W sprawie nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że przed upływem 3-letniego terminu strona nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.

Zatem prowadzenie czynności procesowych przez organ, polegające przede wszystkim na prowadzeniu korespondencji z sądem powszechnym i innymi organami w sprawie akt administracyjnych, nie mogło unicestwić skutku upływu tego terminu, skoro strona nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.