Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 19/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi T. H., w pkt 1 stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2 wyroku).
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2018 r. T. H. wystąpił do Starosty Cieszyńskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Cieszynie z dnia [...] grudnia 1974 r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Starosta wniosek powyższy przekazał według właściwości Wojewodzie Śląskiemu pismem z dnia 2 stycznia 2019 r., doręczonym w dniu 9 stycznia 2019 r.
Pismem z dnia 5 lutego 2019 r. Wojewoda Śląski zwrócił się do Starosty Cieszyńskiego o przedłożenie całości akt dotyczących przedmiotowej decyzji oraz pisemnej informacji o stanie prawnym wywłaszczonych działek. Jednocześnie organ ten wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 kwietnia 2019 r. (błędnie określonym jako 31 kwietnia 2019 r.).
T. H. pismem z dnia 4 lutego 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 7 lutego 2019 r. wystąpił z ponagleniem, zaś kolejnym pismem z dnia 22 lutego 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 28 lutego 2019 r. nadesłał decyzję o wywłaszczeniu.
Kolejnym pismem z dnia 7 marca 2019 r. Wojewoda Śląski ponaglił Starostę Cieszyńskiego o nadesłanie akt wywłaszczeniowych, w terminie 7 dni.
Żądane akta wywłaszczeniowe wpłynęły do organu w dniu 8 marca 2019 r. Starosta pismem z dnia 4 marca 2019 r. poinformował, że nie odnaleziono akt archiwalnych dotyczących zatwierdzenia planu realizacyjnego przedmiotowej inwestycji oraz przedstawił stan prawny wywłaszczonych działek.
Kolejnym pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Wojewoda wystąpił do Starosty o ponowne przedłożenie informacji o stanie prawnym jednej z działek, wskazując na błędy w poprzednim piśmie. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 maja 2019 r.
Po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.
W tym stanie rzeczy T. H. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący podniósł, że sprawa nie została załatwiona w terminach, wynikających z K.p.a., zaś do jej rozpatrzenia wystarczająca była nadesłana przez niego decyzja wywłaszczeniowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przewlekle. Pierwszą czynność Wojewoda Śląski podjął bowiem dopiero w dniu 5 lutego 2019 r., podczas gdy wniosek skarżącego, wszczynający postępowanie wpłynął do tego organu w dniu 9 stycznia 2019 r. Zdaniem Sądu upłynął zatem już wówczas niemal miesięczny okres. Co więcej, czynność organu, aczkolwiek celowa i niezbędna do załatwienia sprawy, okazała się nieefektywna, bowiem w piśmie skierowanym do Starosty o nadesłanie akt postępowania, zakończonego kwestionowaną decyzją oraz poinformowanie o stanie prawnym nieruchomości, nie wyznaczono terminu nadesłania odpowiedzi. Równocześnie organ wyznaczył zbyt odległy termin załatwienia sprawy, bo wynoszący ponad 2 miesiące. Wadliwe działanie organu spowodowało konieczność ponaglenia o udzielenie odpowiedzi na pierwsze pismo, a nastąpiło to po upływie miesiąca od wystosowania pierwszego wezwania.
W ocenie Sądu, zbyt odległy był również wyznaczony przez organ drugi termin załatwienia sprawy, wynoszący również niemal 2 miesiące. Postępowanie prowadzone było zatem z naruszeniem zasady szybkości (art. 12 § 1 K.p.a.).
W konsekwencji doprowadziło to do sytuacji, że wydanie decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nastąpiło po upływie ponad 5 miesięcy od wszczęcia postępowania (wpływ wniosku do organu). Nie negując zatem faktu, że sprawa miała skomplikowany charakter i wymagała podjęcia czynności w celu uzyskania akt sprawy dotyczących wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji oraz ustalenia obecnego stanu prawnego nieruchomości (kręgu stron postępowania), to jednak działania organu podejmowane były w dużych odstępach czasu, co z góry zniweczyło możliwość załatwienia wniosku skarżącego w maksymalnym dwumiesięcznym terminie, wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a. – po odliczeniu czasu oczekiwania na akta postępowania i informację o stanie prawnym nieruchomości oraz wyznaczeniu terminu zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a.
Sąd podkreślił przy tym, że sam fakt dopełnienia przez organ powinności z art. 36 § 1 K.p.a., nie może prowadzić do przyjęcia, że organ prowadził postępowanie zgodnie z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 K.p.a. Co więcej, wyznaczone dwukrotnie terminy załatwienia sprawy były zbyt odległe. Zatem zasadnie skarżący zarzucił przewlekłość postępowania jako prowadzonego zbyt długo i nieefektywnie.
W ocenie Sądu, brak jednak było podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po odliczeniu okresu oczekiwania na odpowiedzi Starosty (akta wpłynęły po miesiącu od wezwania), a także czasu niezbędnego do ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości (w dniu 15 kwietnia 2019 r.), organ wydał decyzję w ciągu około 1,5 miesiąca. Nastąpiło to już co prawda po wniesieniu skargi do Sądu, lecz stanowić winno podstawę do stwierdzenia, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy. W takiej też sytuacji zbędne było zobowiązanie organu do wydania aktu kończącego postępowanie.
Sąd nie dopatrzył się też konieczności dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie mu grzywny, ani też przyznania z urzędu skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie przewlekłości postępowania, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami sprawy, tj. skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi;
- 2) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy Wojewoda Śląski prowadził postępowanie administracyjne z poszanowaniem zasady szybkości i załatwił sprawę, tj. wydał decyzję bez zbędnej zwłoki;
- 3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na nieoddaleniu skargi na przewlekłość postępowania, mimo że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, ewentualnie;
- 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
- 4) rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.
W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2021 r. T. H. zajął stanowisko w sprawie, wskazując że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uznał postępowanie Wojewody Śląskiego za przewlekłe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zwanej dalej uCOVID-19. Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.
W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że Wojewoda Śląski prowadził przewlekle postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem T. H. z dnia 18 grudnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Cieszynie z dnia [...] grudnia 1974 r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w O., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcele gruntowe l. kat. [...] oraz nieruchomości położonej w K., oznaczonej w dacie wywłaszcenia jako parcela gruntowa l. kat. [...], stanowiącej wówczas własność T. H. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości, a więc również w części, w której zawarto rozstrzygnięcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także w pkt 2 orzeczenia dotyczącym umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu.
W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast jedynie zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 3 i 5 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na nieoddaleniu skargi na przewlekłość postępowania i błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawodawca nie określił stanu przewlekłości posługując się skonkretyzowaną jednostką czasu, dlatego ustalenie znaczenia tego pojęcia wymaga sięgnięcia do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji powyższych zasad służą terminy załatwiania spraw administracyjnych przewidziane art. 35 K.p.a. W myśl powołanego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1).
Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych powyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Jednocześnie, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., w przypadku każdego niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2012, s. 44 oraz J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji właściwie przyjął, że doszło do przewlekłości w prowadzeniu postępowania, ponieważ Wojewoda Śląski podejmował czynności w sposób nieefektywny i nieskuteczny. Z akt sprawy wynika, że wniosek T. H. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Cieszynie z dnia [...] grudnia 1974 r. wpłynął do właściwego organu w dniu 9 stycznia 2019 r., natomiast decyzja została wydana w dniu [...] maja 2019 r. Postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem T. H. do czasu wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji trwało zatem ponad cztery miesiące. Nie bez znaczenia jest przy tym, na co właściwie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że organ wystąpił do Starosty Cieszyńskiego o przedłożenie całości akt dotyczących decyzji Naczelnika Powiatu w Cieszynie z dnia [...] grudnia 1974 r. oraz nadesłanie pisemnej informacji o stanie prawnym wywłaszczonych działek w dniu 5 lutego 2019 r., a zatem niemal po miesiącu od przekazania wniosku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski co prawda wskazuje, że nadanie ww. pisma w dniu 5 lutego 2019 r. nie oznacza, że do tego czasu nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie, jednakże nawet uwzględniając powyższą argumentację należy zauważyć, że pomimo nadesłania w dniu 8 marca 2019 r. przez Starostę Cieszyńskiego żądanych akt wywłaszczeniowych i informacji o stanie prawnym nieruchomości okoliczność ta nie doprowadziła do zakończenia postępowania administracyjnego w terminie wyznaczonym przepisami K.p.a. jak również w terminie określonym przez sam organ w zawiadomieniu z dnia 5 lutego 2019 r., tj. do 30 kwietnia 2019 r. Wojewoda Śląski nie dostrzegł bowiem, że informacje przekazane przez Starostę Cieszyńskiego są niepełne oraz zawierają pomyłki i nie podjął przez prawie cztery tygodnie czynności zmierzających do wyjaśnienia wskazanych nieścisłości. Dopiero bowiem w dniu 4 kwietnia 2019 r. zwrócił się o ponowne przedłożenie pisemnej informacji o stanie prawnym działki nr [...], tzn. kto jest jej obecnym właścicielem oraz ewentualnie użytkownikiem wieczystym oraz przedłożenie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa do działki nr [...].
W tej sytuacji należy ocenić, że czynności były podejmowane przez organ w dużych odstępach czasu i nie charakteryzowały się niezbędną do terminowego załatwienia sprawy koncentracją, jak również stan przewlekłego prowadzenia postępowania organ utrzymywał pomimo wniesionego przez T. H. ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. O ile bowiem wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia nie było możliwe bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i bez zebrania w tym zakresie niezbędnego materiału dowodowego, o tyle organ administracji zobowiązany był w toku postępowania wyjaśniającego podejmować wszelkie, wyznaczone granicami obowiązującego prawa, działania zapewniające efektywność tego postępowania.
Reasumując, przedstawiony ciąg zdarzeń i czynności podejmowanych przez Wojewodę Śląskiego w sposób jednoznaczny wskazuje, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 3 i § 5 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. nie mogły zostać uwzględnione.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.