Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 404/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Kielcach w sprawie ze skargi Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (ŚWINGiK) w Kielcach z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, w pkt I. uchylił zaskarżona decyzję, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Kielcach w dniu 3 grudnia 2013 r., Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach (dalej: ŚZMiUW), zwrócił się o dokonanie zmian podmiotowych w rejestrze gruntów obrębu nr [...], polegającej na wykreśleniu z jednostki rejestrowej gruntów G.153 ŚZMiUW jako władającego działką nr [...] i ujawnienie w jego miejsce Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) w Krakowie, wykonującego w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawa właścicielskie. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że zapis w rejestrze gruntów obręb [...] informujący o tym, że ŚZMiUW sprawuje trwały zarząd w odniesieniu do działki nr [...] - jest niewłaściwy, ponieważ brak jest podstaw do stwierdzenia, że prawa właścicielskie w stosunku do działki nr [...] wykonuje Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, a w jego imieniu ŚZMiUW w Kielcach.
W dniu [...] stycznia 2015 r. Starosta Kielecki wydał decyzję znak: [...] o odmowie wprowadzenia ww. zmiany argumentując, że w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kielcach brak jest materiałów, które jednoznacznie określałyby charakter wody znajdującej się na działce nr [...] położonej w obrębie [...]. Decyzja ta została następnie sprostowana postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym ŚWINGiK w Kielcach powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty. Organ ten wskazał, że ewidencja gruntów dla wsi K. została założona w 1969 r. W rejestrze gruntów z 1969 r., w jednostce rejestrowej nr [...], została wykazana działka nr [...] o powierzchni [...]ha, we władaniu Powiatowego Inspektoratu Wodnych Melioracji. W 1978 r. na terenie wsi K. przeprowadzone zostało scalenie gruntów, a następnie sporządzono nowy operat ewidencji gruntów. W wyniku scalenia gruntów działce nr [...], nadano numer [...] i obliczono jej powierzchnię na [...]ha. W rejestrze gruntów z 1981 r., sporządzonym po scaleniu, działka nr [...] o powierzchni [...]ha, została wykazana w jednostce rejestrowej nr [...], a jako władający gruntem ujawniony został Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych w Kielcach Oddział Rejonowy w Jędrzejowie.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2004 r. RZGW w Krakowie Inspektorat w Sandomierzu zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Kielcach z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w ewidencji w odniesieniu do działek ewidencyjnych stanowiących rzekę Nidę i rzekę Czarną Nidę położonych na terenie powiatu kieleckiego, polegającej na wpisaniu RZGW w Krakowie w miejsce dotychczasowego zarządcy - ŚZMiUW w Kielcach, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. Nr 16, poz. 149 z dnia 4 lutego 2003 r., załącznik nr 1 do rozporządzenia, poz. 1098 i 1099). W oparciu o złożony wniosek Starosta Kielecki ujawnił RZGW w Krakowie Inspektorat w Sandomierzu jako zarządcę m.in. w odniesieniu do działki nr [...] (zmiana nr [...]). Po weryfikacji wypisów i map ewidencyjnych określających przebieg naturalnego koryta rzeki Czarnej Nidy, RZGW w Krakowie Inspektorat w Sandomierzu stwierdził, że działka nr [...] położona w obrębie [...] nie stanowi rzeki Czarnej Nidy i kolejnym pismem z dnia 25 lipca 2005 r. zwrócił się do Starosty Kieleckiego o wykreślenie z jednostki rejestrowej nr [...], Skarb Państwa - RZGW Kraków m. in działki nr [...]. Zmianą nr [...] organ ponownie ujawnił ŚZMiUW w Kielcach, w odniesieniu do działki nr [...].
Dalej organ II instancji podkreślił, że w odwołaniu zarzucono, że działka nr [...] stanowi drugie koryto rzeki Czarnej Nidy i powinna być zaliczona do gruntów pokrytych wodami, którymi gospodaruje RZGW, a Starosta Kielecki powinien określić, czy działka nr [...] stanowi grunt pokryty wodą powierzchniową płynącą, czy też nie. Z kolei, RZGW w Krakowie Inspektorat w Sandomierzu stwierdził, że działka nr [...] stanowi sztucznie wykonany kanał tzw. "Młynówka" doprowadzający wodę do młyna, uwidoczniony w 1914 i 1929 r. na mapach topograficznych. Kanał został sztucznie wykonany, co potwierdzają m.in. ruiny urządzenia piętrzącego oraz urządzenia o nazwie "przewał" kierującego wodę z rzeki oznaczonej działką nr [...] obr. [...] do kanału.
Ponadto podał, że przejął od ŚZMiUW rzekę Czarną Nidę. Po przeprowadzonej weryfikacji wypisów i map ewidencyjnych określono przebieg naturalnego koryta rzeki Czarnej Nidy i stwierdzono wówczas, że do RZGW w Krakowie zostały przypisane inne rzeki jak również kanały zasilające młyny tzw. "młynówki", w tym młynówka na działce nr [...] obręb K. W celu sprostowania zapisów w operacie ewidencji gruntów RZGW w Krakowie pismem z dnia 25 lipca 2005 r., zwrócił się do Starosty o wykreślenie go jako władającego działką nr [...] położoną w obrębie K. i wpisanie w jego miejsce poprzedniego "władającego".
Zdaniem organu odwoławczego zarówno RZGW w Krakowie jak i ŚZMiUW, są jednostkami organizacyjnymi właściwymi do gospodarowania wodami na zasadach i w zakresie określonym w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie istnieje spór pomiędzy tymi jednostkami co do tego, która z nich jest właściwa do gospodarowania wodą pokrywającą grunty oznaczone jako działka nr [...], a spór ten nie jest możliwy do rozstrzygnięcia przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków.
Cytując treść § 44 pkt 2 oraz § 45 ust 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2013 r., poz. 1551, dalej jako: "rozporządzenie") organ II instancji stwierdził, że starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest właściwy do oceny, która z wyżej opisanych jednostek jest właściwa do gospodarowania gruntami pokrytymi wodą. Nie jest również właściwy do oceny charakteru tej wody. Zmiana w ewidencji gruntów, żądana przez ŚZMiUW, nie jest możliwa bez rozstrzygnięcia sporu i przedstawienia przez wnioskodawcę stosownych jednoznacznych dokumentów, określających stan prawny gruntów.
Skargę do WSA w Kielcach na powyższą decyzję wniósł ŚZMiUW, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że przedmiotem wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne było żądanie usunięcia oczywiście błędnego wpisu dokonanego w 2005 r. Wnioskodawca nie żądał ujawnienia nowych danych, lecz wyjaśnienia na jakiej podstawie wprowadzono zmianę nr [...] i uznano ŚZMiUW za jednostkę organizacyjną władającą gruntem Skarbu Państwa, gdyż organ ewidencyjny dokonując tej zmiany nie wskazał dokumentu, z którego wynikał tytuł ŚZMiUW do władania działką nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa. W szczególności organy winny podać, czy RZGW wykazał, że odcinek rzeki Czarna Nida na działce nr [...] nie stanowi naturalnego koryta tej rzeki, w stosunku do której uprawnienia właścicielskie w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.
Strona skarżąca podkreśliła, że składając wniosek o wykreślenie błędnych wpisów nie wymagała od organów ewidencyjnych rozstrzygnięcia takiego sporu.
Dalej cytując treść art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) autor skargi podniósł, że nie posiadał w dacie dokonywania zmiany nr [...] do działki nr [...] żadnego z tytułów wymienionych w tym przepisie.
Wnoszący skargę zauważył na koniec, że trwały zarząd wód i gruntów pokrytych wodą Czarnej Nidy należy od dnia wejścia w życie ustawy Prawo wodne do regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na podstawie art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Istnienie prawa trwałego zarządu z mocy samego prawa uniemożliwia stwierdzenie, iż trwałym zarządcą może być inna jednostka organizacyjna niż RZGW. Ten stan uzasadniał zachowanie dotychczasowego wpisu RZGW jako władającego w imieniu Skarbu Państwa działką nr [...], a wpisanie ŚZMiUW było błędne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Kielcach stwierdził, że akceptując co do zasady konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów nowego podmiotu na miejsce wykreślonego trzeba zauważyć, że postępowanie takie Starosta Powiatowy w Kielcach powinien był prowadzić z urzędu, do czego upoważniał go przepis § 46 ust. 1 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów, a zobowiązywał § 44 pkt 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym do zadań starosty należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.
Dalej sąd pierwszej instancji uznał, że kwestionowany przez skarżącego wpis w ewidencji gruntów, bez względu na ustalenie, jaki podmiot wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do znajdującej się na przedmiotowej działce wody publicznej stanowiącej własność Skarbu Państwa – jest błędny i powinien być wyeliminowany.
W ocenie tegoż sądu organy administracji obu instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz § 44 pkt 2, 45 ust. 1 pkt 3, 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów, zaniechały poczynienia jakichkolwiek ustaleń dotyczących podmiotu, który nabył trwały zarząd wody powierzchniowej płynącej oraz pokrytych nią gruntów na działce nr [...] położonej w miejscowości K., gmina Morawica. Mimo potrzeby wyeliminowania błędnego wpisu dokonanego w 2005 r., (co w myśl § 45 ust. 1 pkt 3 tegoż rozporządzenia jest jednym z celów aktualizacji ewidencji gruntów) a także mimo nabycia z mocy aktu normatywnego, tj. wskazanych wyżej przepisów Prawa wodnego i przepisów zmieniających to prawo, trwałego zarządu wskazanej wyżej działki z dniem wejścia w życie Prawa wodnego lub ustawy zmieniającej Prawo wodne (co jest jedną z przewidzianych w § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia podstaw do wprowadzenia z urzędu zmian danych zawartych w ewidencji gruntów), organ I instancji nie przeprowadził w sprawie niezbędnej aktualizacji wystarczającego postępowania.
W szczególności nie wykorzystał możliwości, jakie organowi prowadzącemu z urzędu postępowanie w celu aktualizacji operatu ewidencyjnego, daje przepis § 47 ust. 3 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów. Nie podjął bowiem wystarczających kroków w celu uzyskania dodatkowych dowodów potwierdzających zmianę, jaka nastąpiła z mocy prawa w stanie prawnym wody i gruntu nią pokrytego na przedmiotowej działce nr [...].
Skargą kasacyjną ŚWINGiK w Kielcach, reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył w całości ww. wyrok, opierając ją na pierwszej podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), co oznacza, że zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne. Doprowadziło to do tego, że WSA w Kielcach uznał, iż ŚZMiUW nie może być ujawniony w ewidencji gruntów jako podmiot wykonujący trwały zarząd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. czyli naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art.11 ust.1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne, co doprowadziło do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach nie może być ujawniony w ewidencji gruntów jako podmiot wykonujący trwały zarząd.
Przed odniesieniem się do tego zarzutu należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzje oraz decyzje organu I instancji przede wszystkim wskazał, że dla ustalenia podmiotu który powinien być ujawniony w ewidencji gruntów konieczne jest ustalenie jaki podmiot wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do znajdującej się na przedmiotowej działce wody publicznej stanowiącej własność Skarbu Państwa zgodnie z art.11 ust.1 ustawy Prawo wodne. Sąd wskazał, na art.217 ust.1 i ust.2 prawa wodnego, oraz art.19 ust.1 i 2 ustawy zmieniającej Prawo wodne z dniem 29 lipca 2005r. stanowiące podstawę prawną nabycia z mocy prawa trwałego zarządu, a stwierdzenie nabycia trwałego zarządu dokonuje w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego właściwy starosta. Równocześnie Sąd stwierdził, że zgodnie z art.11 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, w ewidencji gruntów nie może być ujawniony Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, nawet w przypadku stwierdzenia trwałego zarządu na rzecz Marszałka Świętokrzyskiego. To w związku z tym ostatnim stwierdzeniem Sądu I instancji sformułowany został zarzut skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zarzut ten nie mógł spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, a to dlatego, że zasadniczym powodem uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach i uchylenia obu decyzji administracyjnych było brak ustaleń jaki podmiot wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do działki nr [...], czyli jaki podmiot nabył z mocy prawa trwały zarząd, potwierdzony stosowną decyzją starosty, a ta okoliczność nie była objęta zarzutami skargi kasacyjnej, tym samym nie została podważona przez skarżącego.
Natomiast w takich okolicznościach, w których brak jest ustaleń co do podmiotu, któremu z mocy prawa przysługuje trwały zarząd, a ustalenia te mogą być dokonane tylko w odrębnym postępowaniu administracyjnym w formie decyzji administracyjnej, albowiem ustaleń tych nie można czynić w postępowaniu ewidencyjnym, przedwczesnym było wypowiadanie się w tym postępowaniu, tj. postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków na temat podmiotu, który powinien być ujawniony w ewidencji gruntów i budynków i w takim zakresie można częściowo zgodzić się z skarżącym kasacyjnie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.