Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 336/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.B. (dalej określanego jako Skarżący) na trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2015 r., n r[...],[...] i [...] w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
K.R. (dalej określana jako Wnioskodawczyni) pismami z dni [...] i [...] sierpnia 2014 r. wniosła do Prezydenta Miasta N. o przyznanie na córkę, A. R.-B. (dalej określanej jako Dziecko) świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie w okresach odpowiednio od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. i od [...] października 2014 r. do [...] września 2015 r.
Organ uwzględnił te wnioski decyzjami wydanymi w dniu ich złożenia, utrzymanymi w mocy decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] listopada 2014 r. Wszystkie te decyzje zostały jednak uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 121-122/15 ze względu na fakt, że Skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, chociaż miał w tym interes prawny jako dłużnik alimentacyjny.
Następnie Wnioskodawczyni pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniosła o przyznanie Dziecku świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie także za okres od [...] października 2015 r. do [...] września 2016 r.
Decyzjami z dnia [...] października 2015 r., nr: [...],[...]oraz [...] Prezydent Miasta N. przyznał Wnioskodawczyni na Dziecko wspomniane świadczenie w kolejnych okresach od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2016 r. Organ ustalił, że wyrokiem z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w N. zasądził od Skarżącego na rzecz Dziecka alimenty w kwocie po [...] zł miesięcznie, płatne do rąk Wnioskodawczyni, oraz że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Skarżącego w tym zakresie okazało się bezskuteczne. Powołał się m.in. na zaświadczenia komornika sądowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. i z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz wydruk dotyczący wpłat dokonywanych do organu egzekucyjnego w okresie od sierpnia 2014 r. do września 2015 r., w świetle którego tylko jedna wpłata z dnia [...] sierpnia 2014 r. była wyższa od kwoty miesięcznie zasądzonych alimentów, a pozostałe wpłaty tej kwoty nie pokrywały.
Organ wyliczył na podstawie zaświadczeń organów podatkowych dochód netto rodziny, w skład której wchodzą dwie osoby: Wnioskodawczyni i Dziecko, za 2012 r. na [...] zł, za 2013 r. na [...] zł i za 2014 r. na [...] zł, stwierdzając, iż uzyskiwany przez rodzinę dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 859, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 489, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa).
Skarżący złożył od tych decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., zarzucając im m.in. zaniżenie stanu osobowego rodziny poprzez pominięcie rodziców Wnioskodawczyni i jej partnera, którzy mieli zamieszkiwać razem z nią oraz uzyskiwanych przez nich dochodów.
Przywołanymi wyżej decyzjami z dnia [...] grudnia 2015 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżone decyzje w mocy. Przychylił się do ustaleń odnoszących się do dochodu rodziny i podzielił wniosek, że uprawnia on do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Nawiązał zarazem do definicji rodziny zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy, podkreślając, iż stosownie do niej rodzinę taką tworzą wyłącznie Wnioskodawczyni i Dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się także z organem pierwszej instancji co do bezskuteczności egzekucji prowadzonej wobec Skarżącego.
Skarżący wniósł na powyższe decyzje skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc w większości te same zarzuty co w odwołaniach, w tym wyrażając pogląd, że podczas wyliczania dochodu rodziny należało wziąć pod uwagę także dochody uzyskiwane przez rodziców i partnera Wnioskodawczyni.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedziach na skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu [...] czerwca 2016 r. zarządził połączenie trzech spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej i stwierdził, że materialną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy. Odwołał się do jej art. 9, a także art. 2 pkt 4 i 5, odsyłających do definicji dochodu oraz dochodu rodziny przewidzianych w przepisach o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji przytoczył również treść art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, ze zm.) i w wyniku analizy danych wynikających z zaświadczeń organu podatkowego uznał, że dochód przypadający na członka rodziny Wnioskodawczyni nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy. Jego zdaniem organy zasadnie podczas ustalania tego dochodu nie uwzględniły dochodów jej partnera i rodziców. Sąd wskazał osoby zaliczające się do rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy i skonstatował, że organy zasadnie przyjęły, iż w skład rodziny Wnioskodawczyni wchodzi ona sama oraz Dziecko.
Sąd nie przychylił się też do zarzutów skargi kwestionujących sposób wyliczenia dochodu rodziny w innym zakresie, m.in. poprzez pominięcie kwot uzyskanych tytułem alimentów, oraz tezę o bezskuteczności egzekucji. Wyraził pogląd, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa procesowego, w szczególności dlatego, że wniosek o wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego wsparto kompletem niezbędnych dokumentów, np. zaświadczeniami organu podatkowego, które pozwoliły na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, tj. tego, iż dochód na osobę w rodzinie Wnioskodawczyni nie przekracza obowiązującego kryterium dochodowego.
Z tych powodów Sąd skargę oddalił stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 716, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 czerwca 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy.
Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 12 ustawy oraz art. 2 pkt 4 i 5, art. 3 pkt 2, art. 9 ust. 4a, art. 10 i art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez:
- – niewłaściwą kontrolę zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy we wnioskach o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego Wnioskodawczyni podała raz, że rodzice pomagają jej finansowo i zajmują się Dzieckiem, a innym razem, że pomagają jej oni jedynie w opiece, co oznacza, iż okoliczność tę celowo pominęła wskutek zarzutów Skarżącego, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy [...], dowodzących, że pozostaje ona z rodzicami we wspólnocie domowej;
- – uznanie zebranego w sprawie materiału dowodowego za wystarczający i niebudzący wątpliwości, mimo że Skarżący domagał się uzupełnienia tego materiału w trybie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 123, poz. 836, ze zm.), co "mogłoby przechylić szalę na korzyść Skarżącego".
Z kolei zarzut procesowy został odniesiony do art. 151 P.p.s.a. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis niezasadnie oddalając skargę, uznając materiał dowodowy sprawy za wystarczający i niebudzący wątpliwości, "aczkolwiek przy wnioskowanym w skardze uzupełnieniu materiału dowodowego mogłoby przechylić szalę na korzyść Skarżącego". Sąd przyjął bowiem uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść Skarżącego, nie dostrzegając potrzeby uzupełnienia tego materiału.
W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie przytoczył szereg orzeczeń dotyczących granic uznania administracyjnego, zasady prawdy obiektywnej oraz ciężaru dowodu, wskazujących m.in. na obowiązek organu wezwania strony do wykazania okoliczności, na które się ona powołuje. W tym kontekście nawiązał do treści art. 2 pkt 12 ustawy, stwierdzając, że tak jednoznaczne zdefiniowanie w słowniczku ustawowym pojęcia "rodzina" uwzględnia jej status prawny, a nie stan faktyczny. Powołał się na orzecznictwo przyjmujące, że członkami rodziny osoby uprawnionej, których dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, są osoby wymienione w tym przepisie, niezależnie od tego, jak faktycznie układają się stosunki w tak rozumianej rodzinie. Dlatego wobec braku dokumentów dotyczących rodziców Wnioskodawczyni organy powinny ją wezwać do ich przedłożenia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Pełnomocnik uznał, że dla oceny legalności zaskarżonych decyzji podstawowe znaczenie miało rozumienie pojęcia dochodu oraz dochodu rodziny, które zostały użyte w art. 9 ust. 1, 2 i 4 ustawy i są zdefiniowane w art. 2 pkt 4 i 5 tej ustawy poprzez odesłanie do definicji dochodu i dochodu rodziny uregulowanych w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nawiązał do tych definicji i stwierdził, iż w ich świetle również należało uwzględnić dochody rodziców Wnioskodawczyni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Skarga taka jest zaś sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co wymaga od profesjonalnego pełnomocnika, bo tylko ten może ją sporządzić, zachowania odpowiedniej precyzji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie, nie jest on natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134).
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna dotknięta jest w tym zakresie pewnymi mankamentami. W szczególności zarzut materialnoprawny powołuje liczne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, skądinąd nieoznaczonej prawidłowo poprzez podanie daty jej uchwalenia oraz miejsca opublikowania, które bądź w ogóle nie mogły znaleźć w sprawie zastosowania, bądź wręcz nie istnieją.
Przedmiotem zarzutu są więc art. 2 pkt 4 i 5 tej ustawy, choć ich treść ogranicza się do zaliczenia do świadczeń rodzinnych jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka oraz świadczenia rodzicielskiego. Bezsprzecznie przepisy te muszą pozostawać bez znaczenia w sprawie odnoszącej się do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Identycznie jest w przypadku art. 10 i art. 15 rozpatrywanej ustawy, które również zostały objęte podstawami kasacyjnymi, chociaż mowa w nich o dodatkach z tytułu odpowiednio opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wypoczynkowego oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak również art. 9 ust. 4a, którego naruszenie podniesiono w skardze kasacyjnej. Z punktu widzenia zasady związania granicami skargi kasacyjnej nieistotne musi być przy tym to, że można domniemywać, iż w rzeczywistości pełnomocnikowi Skarżącego chodziło o przepis ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z drugiej strony zarzuty kasacyjne pomijają art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mimo iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do zawartej w nim definicji dochodu.
Wadliwie skonstruowany został także jedyny procesowy zarzut skargi kasacyjnej. Pełnomocnik poprzestał mianowicie na powołaniu art. 151 P.p.s.a., stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę, nie dostrzegając, iż materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego wymagał uzupełnienia. Tymczasem przepis ten nie ma charakteru samodzielnego w tym sensie, że w ramach zarzutu kasacyjnego należy go powiązać z przepisami, których naruszenie uzasadniało odmienne rozstrzygnięcie, tj. uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1870/15, LEX nr 2205099).
Powyższe wady zarzutów procesowych uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę poczynionych ustaleń faktycznych, co oznacza, że za miarodajny należy uznać stan faktyczny przyjęty zaskarżonym wyrokiem. Nie mogła wszak przynieść rezultatów próba zakwestionowania ich za pomocą zarzutu materialnoprawnego. Zwalczenie ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd nie może nastąpić w drodze takiego zarzutu w sytuacji, gdy tych ustaleń nie podważono skutecznie zarzutem naruszenia przepisów postępowania, określającego reguły obowiązujące w tym zakresie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1037/15, LEX nr 2226863). Niewątpliwie ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy.
Z powyższego punktu widzenia dalszą kwestią pozostaje to, że zarzut materialnoprawny został też w istocie odniesiony do przepisu proceduralnego – § 5 rozporządzenia z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przepis ten stanowił podstawę wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia nieprawidłowo wypełnionego wniosku (§1) lub do uzupełnienia dokumentów, które powinny być do wniosku dołączone (§ 2). Zdaniem pełnomocnika uzupełnienie takie było niezbędne ze względu na niedostatki materiału dowodowego, który nie pozwalał na uwzględnienie tego rodzaju wniosku w niniejszej sprawie. Fundamentalnym argumentem podczas polemiki, jaką podjęto w skardze kasacyjnej z zaskarżonym rozstrzygnięciem, było bowiem przekonanie, że podczas wyliczania dochodu uprawniającego do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego należało wziąć pod uwagę dochody rodziców Wnioskodawczyni.
Przekonanie to wypada uznać za kluczową, a właściwie jedyną tezę prezentowanego w niej stanowiska, z której wywiedziono wszystkie jej zarzuty. Opiera się ono na definicji rodziny, zamieszczonej w art. 2 pkt 12 ustawy. Materialnoprawny zarzut skargi kasacyjnej został odniesiony także do tego przepisu, co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozważenie tego zagadnienia. Ma ono zaś zasadniczy wpływ na przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jeżeli zważyć, że stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy jedną z przesłanek w tym zakresie jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Stąd niewątpliwie w postępowaniu w rozpatrywanym przedmiocie trzeba ustalić przede wszystkim, jakie osoby wchodzą w skład rodziny.
Pełnomocnik Skarżącego trafnie wyeksponował konieczność wyjaśnienia powyższej okoliczności z zastosowaniem kryterium wynikającego z art. 2 pkt 12 ustawy, wskazującego osoby, które można zaliczyć do rodziny w rozumieniu, jakie należy mieć na względzie w postępowaniu w sprawie o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dokonał on jednak błędnej interpretacji tego przepisu, co przełożyło się na wadliwość całego wywodu, będącego przecież konsekwencją przyjętego przez niego znaczenia art. 2 pkt 12 ustawy. Pełnomocnik nie dostrzegł bowiem, że w zamieszczonej w niej definicji rodziny scharakteryzowano poszczególnych jej członków poprzez określenie ich relacji w stosunku do osoby uprawnionej, nie zaś do osoby, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia. W efekcie, jeżeli w przepisie tym mowa jest o rodzicach osoby uprawnionej, to w niniejszej sprawie można przez to rozumieć nie rodziców Wnioskodawczyni, lecz rodziców Dziecka, bo to ono jest osobą uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego.
To zresztą na rzecz Dziecka wyrokiem z dnia [...] lipca 2014 r. zasądzono alimenty, które są jedynie płatne do rąk Wnioskodawczyni, reprezentującej Dziecko także w postępowaniu sądowym zakończonym tym wyrokiem. Innymi słowy, dochód rodziców Wnioskodawczyni, która tylko występuje w imieniu Dziecka jako osoby uprawnionej, musiałby być w sprawie uwzględniony, gdyby w art. 2 pkt 12 ustawy wymieniono nie tylko rodziców takiej osoby, ale także jej dziadków, a takiej regulacji brak w analizowanym przepisie. Stąd też postawiony zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest usprawiedliwiony.
Pominięcie więc dochodów rodziców Wnioskodawczyni nie mogło stanowić ani naruszenia prawa materialnego dotyczącego przyznawania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ani oznaczać, że materiał dowodowy był niewystarczający do załatwienia wniosków złożonych w tym przedmiocie. Bez wpływu na tę konstatację pozostaje fakt, że źródłem nieporozumienia co do treści art. 2 pkt 12 ustawy lub choćby potwierdzeniem błędnych założeń na ten temat mógł być do pewnego stopnia brak precyzji sformułowań Sądu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wspomniał o rodzinie Wnioskodawczyni zamiast o rodzinie osoby uprawnionej (Dziecka). Nie miało to wszak żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego zaskarżonym wyrokiem, szczególnie że w jego uzasadnieniu przeprowadzono prawidłową wykładnię omawianego przepisu i w jej wyniku wyciągnięto właściwe i trafne wnioski co do tego, jakie osoby tę rodzinę tworzą i jakie dochody należy uwzględnić ustalając za poszczególne lata dochody tej rodziny.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.