Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 170/18 wydanym w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na mocy tej decyzji w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej jako: przepisy wprowadzające KAS) złożono funkcjonariuszowi - nadkomisarzowi celnemu S. K. pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w B. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS poprzez uznanie, że w zaskarżonej decyzji organ nie podał, jakimi konkretnie przesłankami, określonymi w tym przepisie się kierował, przedstawiając złożoną funkcjonariuszowi propozycję dalszej służby. Ponadto podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)" (winno być: p.p.s.a.) w zw. z art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że narusza ona wymienione przepisy k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z uwagi na brak uzasadnienia obiektywnych przyczyn, z powodu których zmieniono elementy stosunku służbowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ, składając skarżącemu propozycję pełnienia służby wziął pod uwagę posiadane przez niego kwalifikacje, które są adekwatne do wymagań na zaproponowanym stanowisku, jak również przebieg dotychczasowej służby oraz miejsce zamieszkania. Podkreślono, że jedynym gwarantem zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby jest norma z art. 169 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS. Przepisy tej ustawy nie przewidują żadnych innych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby, takich jak stanowisko służbowe lub wysokość uposażenia. Ustawodawca nie zastrzegł też, że mają to być warunki odpowiednie. Oznacza to, że zaproponowane warunki, oprócz stopnia służbowego, mogły być inne od dotychczasowych.
W ocenie autora skargi kasacyjnej nie ma podstaw do uznania, że propozycja pełnienia służby z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS powinna spełniać wymagania formalne decyzji administracyjnej określone w art. 107 k.p.a., w szczególności w zakresie uzasadnienia. Zwrócił on uwagę na specyfikę omawianych regulacji, w szczególności na to, że propozycja jest swego rodzaju ofertą, którą można przyjąć lub odrzucić, co kłóci się z istotą decyzji administracyjnej będącej władczym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach jednostki. Ponadto organ może, ale nie musi jej składać, podczas gdy decyzja administracyjna jest z założenia aktem o charakterze obligatoryjnym.
Co więcej wydanie z decyzji z reguły poprzedza postępowanie wyjaśniające, w toku którego organ pozyskuje materiał dowodowy, dokonuje jego oceny i rozstrzyga sprawę w oparciu o obowiązujące przepisy, propozycja natomiast jest składana w oparciu o akta osobowe, a więc materiały już zebrane i znane funkcjonariuszowi.
Ponadto zdaniem organu podnoszone przez Sąd I instancji uchybienie w postaci braku uzasadnienia decyzji nie mogło mieć istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy. Organ, mimo pewnego rodzaju lakoniczności, umotywował swoje stanowisko w sposób spełniający wymagania formalne, wskazał okoliczności uznane za istotne w sprawie, powołał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a oceny przesłanek złożonej propozycji dokonał z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. Ponadto podkreślono, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., bowiem organ nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu S. K. wniósł o jej oddalenie, stając na stanowisku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego nie określił, jaką postać miało to naruszenie, błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania. W rezultacie nie określił, czy Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, czy stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, jak w jego ocenie powinny być rozumiane naruszone przepisy, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia.
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji i argumentację na jego poparcie przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Sąd pierwszej instancji powołując się na przepis art. 60 Konstytucji RP i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego słusznie podkreślił, że dokonując wykładni przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, należy mieć na uwadze to, iż stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy a strona skarżąca, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, że w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, a także art. 7 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, że przedstawione jej nowe warunki pełnienia służby, co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS co prawda pozostawia kwestie zachowania dotychczasowych warunków służby swobodnemu uznaniu Dyrektora IAS, jednak nie oznacza to dowolności co do rozstrzygnięcia tej kwestii.
Przepis ten zawiera kryteria, które winien uwzględnić organ i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Są to, posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jak to trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, w przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. Tym samym w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia, musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego.
W związku z tym odniesienie się do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS oraz rozważenie ich w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej takiej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Tylko zaś w takim przypadku można uznać, że organ działał w granicach prawa, a nie na zasadzie dowolności, bądź arbitralności.
Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że ustawodawca nie zagwarantował funkcjonariuszom zachowania warunków pełnienia służby a nawet, że mają to być warunki odpowiednie. Organ ustalając funkcjonariuszowi nowe warunki służby powinien mieć na względzie cele reformy organów administracji celnej i skarbowej, wynikający z tego zmieniony zakres nowotworzonej służby i związane z tym nowe zasady kształtowania uposażeń i dodatków i ich wysokość, jak i nową siatkę stanowisk służbowych. Jednak jak już wskazano wyżej, organ powinien dążyć aby co do zasady warunki pełnienia służby przez poszczególnych funkcjonariuszy nie uległy pogorszeniu, chyba że zachodzą okoliczności uzasadniające pogorszenie tych warunków. Skoro ustawodawca w sposób jasny określił w rzeczonym art. 165 ust. 7 okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy określaniu nowych warunków pełnienia służby oraz kwestie te poddał kontroli instancyjnej i sądowej, co wynika wprost z art. 169 ust. 4, 6, i 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że nie ma podstaw do uznania, że propozycja służby powinna spełniać wymagania formalne decyzji administracyjnej określone w art. 107 k.p.a. Przyjęcie stanowiska organu o braku podstaw do zamieszczania w zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego w zasadzie czyniłoby kontrolę sądową tej decyzji iluzoryczną.
Stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji nie podważa przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej specyfika regulacji postępowania w zakresie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby. Bowiem stosownie do treści art. 169 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS do postępowań w tym przedmiocie stosuje się wprost przepisy k.p.a. Zatem zastosowanie znajdują w szczególności przepisy związane z postępowaniem dowodowym w tym art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zatem budzi zdziwienie twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że "w zasadzie nie ma tu miejsca (w kontrolowanym postępowaniu) na postępowanie dowodowe". Oczywistym bowiem jest, że organ wydając zaskarżoną decyzję zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe, tj. w szczególności wziąć pod rozwagę dowody znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza. Na marginesie należy tu zauważyć, że to twierdzenie organu jest sprzeczne z stanowiskiem podanym w dalszej części skargi kasacyjnej, że "Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy w oparciu o akta osobowe... dokonując oceny zgromadzonych w sprawie materiałów".
Z konieczności zastosowania się do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. wynika w szczególności obowiązek zindywidualizowania podstaw określenia warunków pełnienia służby. Obowiązek ten zachodzi szczególnie w sytuacji pogorszenia warunków pełnienia służby przez funkcjonariusza. Wbrew stanowisku Dyrektora IAS nie jest wystarczające powołanie się tylko na interes społeczny ale rozważeniu podlegać musi także interes funkcjonariusza.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania na wstępie należy zauważyć, że analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, prowadzi do nieodpartego wrażenia, że autor skargi kasacyjnej podejmując próbę podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, konfrontuje je, z decyzją, która nie jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Autor skargi kasacyjnej wskazuje bowiem na elementy decyzji, których nie zawiera zaskarżona decyzja. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przy czym należy tu zaznaczyć, że Sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Zatem próba zwalczania stanowiska Sądu pierwszej instancji, poprzez przedstawienie w skardze kasacyjnej częściowej argumentacji uzasadniającej przedstawioną funkcjonariuszowi propozycję pełnienia służby, nie może konwalidować braków tej decyzji i nie mogła wpłynąć na skuteczność skargi kasacyjnej.
W kontrolowanej sprawie organ przedstawił funkcjonariuszowi propozycję służby, w której zmienił warunki, na jakich pełnił dotychczas służbę, w tym przede wszystkim zakwestionowane przez niego stanowisko służbowe młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, a także związane z tym wskaźniki uposażenia. Zatem mając na względzie stanowisko Sądu kasacyjnego w zakresie wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że w zaskarżonej decyzji organ nie podał, jakimi konkretnie przesłankami określonymi w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, kierował się w niniejszej sprawie, a także nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, obiektywnych przyczyn, z powodu których zmienił elementy stosunku służbowego. Za taką przyczynę nie może być uznane ogólnikowe stwierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że regulacje prawne zawarte w Przepisach wprowadzających ustawę KAS nie przewidują, oprócz postanowień art. 169 ust. 1, żadnych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby oraz że kwestia ta została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracji.
Trafnie stwierdził także Sąd pierwszej instancji, że w zaskarżonej decyzji trudno doszukać się konkretyzacji przyjętych kryteriów, a tym bardziej indywidualizacji wydanej decyzji. Sformułowania w niej zawarte mają wyłącznie charakter ogólny i nie sposób na ich podstawie ustalić, jakie okoliczności wzięto pod uwagę przy składaniu skarżącemu propozycji. Ponadto organ w decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do okoliczności dotyczących kwalifikacji i doświadczenia zawodowego funkcjonariusza, który opisuje je także w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organ co prawda wskazał, że reforma administracji skarbowej ma na celu m.in. zwiększenie efektywności służby fiskalnej przy maksymalizacji obciążenia kadr oraz poprawienie jej działania w zakresie transparentności i jednolitości strukturalnej, jednak świadczy to o tym, że wziął pod uwagę przede wszystkim potrzeby pracodawcy.
Nie wyjaśnił jednak, jakimi przesłankami kierował się uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes strony skarżącej, o którym mowa w art. 7 k.p.a. W rezultacie należy stwierdzić, że Dyrektor IAS nie uzasadnił podstaw prawnych i faktycznych dla każdego z zaproponowanych warunków pełnienia służby, zwłaszcza tych, których obowiązujące przepisy nie kształtują wiążąco wprost, lecz regulują pewien zakres uznania, w ramach ustawowych kryteriów, dla organu stosującego to prawo w indywidualnym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo stwierdza, że wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja zatraciła wymiar indywidualny i nie spełnia zawartych w ustawie kryteriów. Dyrektor IAS wydając zaskarżoną decyzję ustalił funkcjonariuszowi warunki pełnienia służby w sposób dowolny, nie pozbawiony arbitralności.
Przyznawana przez organ w skardze kasacyjnej lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wskazane wyżej uchybienia tej decyzji uniemożliwiają kontrolę jej zgodności z prawem, ponieważ nie sposób poznać na jej podstawie, przesłanek działania organu, szczególnie w zakresie pogorszenia warunków pełnienia służby funkcjonariuszowi. Brak możliwości oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, powoduje, że uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy. W rezultacie Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
W konsekwencji powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.