Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5.11.2008 r., sygn. akt IV SA/Po 160/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu.
Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255, ze zm.) zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku co do zasady przysługują: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się. W art. 6 ust. 1 ustawy sformułowano dalsze warunki uzyskania świadczenia, odnoszące się do rodziców i opiekunów (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Mogą oni wystąpić o zasiłek rodzinny na podopiecznego w wieku do 18 roku życia lub 21 roku życia, jeżeli pobiera nauki w szkole. Zasiłek rodzinny na dziecko niepełnosprawne można uzyskać do ukończenia przez nie 24 roku życia, pod warunkiem, że kontynuuje ono naukę i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 7 ustawy zawarto natomiast katalog przesłanek negatywnych przyznania świadczenia. Zasiłek rodzinny nie przysługuje, między innymi, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej.
Mając na względzie treść wskazanych wyżej przepisów nie było, zdaniem WSA, podstaw do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na A., M. i D. P. Z akt sprawy wynika, że syn skarżącego A. P., choć kontynuuje naukę i nie ukończył 24 roku życia, to jednak legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. W takim przypadku świadczenie może być przyznane jedynie na dzieci legitymujące się orzeczeniem o umiarkowanym (lub znacznym) stopniu niepełnosprawności. Co prawda, skarżący zaznaczył, iż w sprawie stopnia niepełnosprawności syna A. złożył odwołanie do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, niemniej jednak do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przedstawił orzeczenia, z którego wynikałoby że legitymuje się on umiarkowanym lub znacznym stopniem niepełnosprawności.
Również Sąd nie mógł z tej przyczyny uwzględnić skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Sąd uchyla decyzję, jeżeli orzeczenie, w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję zostało uchylone lub zmienione. Natomiast sam fakt toczącego się postępowania w odniesieniu do orzeczenia o niepełnosprawności nie daje podstawy do uchylenia decyzji w przedmiocie zasiłku rodzinnego.
M. i D. P. zasiłek rodzinny nie mógł być przyznany, ponieważ dzieci te zostały umieszczone w rodzinie zastępczej zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1999 r. sygn. akt [...] (art. 7 ust. 2 ustawy). W świetle unormowań ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób nie budzący wątpliwości wykluczono możliwość przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej (bez względu na rodzaj rodziny zastępczej - por. wyrok z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1261/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). WSA wskazał też, iż w przypadku tego przepisu nie znajduje zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 138, poz. 875). Dotyczył on bowiem niezgodności z Konstytucją jedynie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy – w zakresie uprawnienia rodzin zastępczych spokrewnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Dodał również, że zasiłek rodzinny jest innego rodzaju świadczeniem, stąd Sąd - uwzględniając stanowisko Trybunału - nie miał wątpliwości co do konstytucyjności art. 7 ust. 2 ustawy, na którym oparto decyzję w tej sprawie.
Z uwagi na fakt, że skarżącemu nie przysługiwał zasiłek rodzinny, a co za tym idzie, dodatek do zasiłku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, to w konsekwencji nie można było – w ocenie WSA – przyznać również zwiększonego dodatku do zasiłku rodzinnego na podstawie art. 15a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Od wyroku powyższego ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił M.P., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zarzucił wyrokowi pierwszej instancji naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż przepis art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do zasiłku rodzinnego opiekunowi dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Ponadto podniósł zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i nieprzedstawienie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Skarga kasacyjna została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 lutego 2009 r. Sąd uznał, iż środek zaskarżenia złożony został po upływie ustawowego terminu wskazanego w art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." i z tego powodu podlegał odrzuceniu. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.04.2009 r., sygn. akt I OZ 327/09. Sąd odwoławczy zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do wniosku strony o przywrócenie uchybionego terminu do wystąpienia ze skargą kasacyjną, który zawarty był we wniesionym środku zaskarżenia.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 12.05.2009 r. odrzucił wniosek M.P. o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej, a zażalenie na to orzeczenie oddalone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7.07.2009 r., sygn. akt I OZ 698/09.
Do rozpoznania pozostała więc, wniesiona wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, skarga kasacyjna M.P. od wyroku z dnia 5.11.2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 877/09, odrzucił skargę kasacyjną.
Jak wskazał w uzasadnieniu, zgodnie z art. 177 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna być złożona, za pośrednictwem sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie, w terminie trzydziestu dni od doręczenia stronie odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem. W przedmiotowej sprawie termin do wystąpienia ze skargą kasacyjną upłynął bezskutecznie w dniu 29 grudnia 2008 r. Skarżący w niniejszej sprawie wystąpił z wnioskiem o ustanowienie dla niego pełnomocnika w ramach prawa pomocy, który – wraz ze złożeniem skargi kasacyjnej – wnioskował o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił ten wniosek postanowieniem z dnia 12 maja 2009 r. o sygn. akt IV SA/Po 160/08, jako spóźniony, zaś postanowienie w tym przedmiocie stało się prawomocnym po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zażalenia skarżącego postanowieniem z dnia 7 lipca 2009 r. o sygn. akt I OZ 698/09. Tym samym NSA stwierdził, że – z uwagi na nieprzywrócenie terminu – skarga kasacyjna M.P. wniesiona została z uchybieniem ustawowego terminu i jako spóźniona podlegała odrzuceniu.
W dniu 4 listopada 2013 r. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga M.P. (wysłana 30 października 2013 r.) o wznowienie postępowania w ww. sprawach o sygnaturze I OZ 698/09 oraz I OSK 877/09.
Wniesiono w niej o uwzględnienie skargi poprzez zmianę zaskarżonego postanowienia NSA z dnia 7 lipca 2009 r. o sygn. akt I OZ 698/09 i zaskarżonego postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2009 r. o sygn. akt IV SA/Po 160/08 oraz o zmianę zaskarżonego postanowienia NSA z dnia 28 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 877/09. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.
Podstawę wznowienia wskazał w postaci art. 272 § 1 p.p.s.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2013 r. o sygn. akt SK 17/12, w którym orzeczona została niezgodność z Konstytucją RP interpretacji aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane wszystkie ww. orzeczenia, to jest interpretacji art. 177 § 1 i art. 178 w zw. z art. 87 § 1 i 4 oraz art. 86 § 1 i art. 88 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy w sprawie istniały przesłanki do wznowienia postępowania. Stosownie do art. 272 § 1 p.p.s.a., "Można żądać wznowienia postępowania [...] w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie." Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. o sygn. akt SK 17/12 Trybunał Konstytucyjny co prawda w sentencji orzeczenia nie stwierdził niekonstytucyjności przepisów, które były podstawą rozstrzygnięć w postępowaniu, o którego wznowienie wnosi wnioskodawca, jednak w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie uzasadnienie tego wyroku TK świadczy, iż rezultat wykładni – przyjęty w owych orzeczeniach sądów administracyjnych w objętej wnioskiem sprawie – jest niekonstytucyjny.
Tym samym, w świetle tego orzeczenia, istnieją podstawy do wznowienia postępowania. Trybunał stwierdził bowiem, odnośnie interpretacji przepisów będących podstawą odrzucenia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, że "Z jednej strony, skorzystanie przez stronę z prawa pomocy, które jest w założeniu instytucją o charakterze gwarancyjnym, pozbawia stronę efektywnej możliwości wniesienia środka odwoławczego. Innymi słowy – skorzystanie z jednego uprawnienia powoduje iluzoryczność drugiego. Będące następstwem omawianej wykładni nadmierne i nieuzasadnione skrócenie terminu do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej przez ograniczenie go do siedmiu dni utrudnia, w sposób graniczący z uniemożliwieniem, realizację prawa strony postępowania sądowoadministracyjnego reprezentowanej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy do kontroli przez sąd drugiej instancji zapadłego w jej sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji.
Jest to niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości proceduralnej, wymagającą takiego ukształtowania procedury sądowoadministracyjnej, która zmierzać będzie, jak wskazał Prokurator Generalny, w racjonalnie najpełniejszym zakresie do realizacji celu, jakim jest kontrola działalności administracji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne musi spełniać standardy konstytucyjne dotyczące zaskarżalności orzeczenia pierwszej instancji, tym bardziej, że skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zwyczajnym środkiem odwoławczym, a zatem przepisy prawne jej dotyczące powinny w jeszcze większym stopniu niż przepisy dotyczące środków nadzwyczajnych czynić zadość konstytucyjnemu standardowi rzetelnej procedury. Z drugiej strony, interpretacja kwestionowanych przepisów przyjęta przez sądy orzekające w sprawach skarżących prowadzi do wypaczenia istoty i celu prawa pomocy, gdyż powoduje jego nieefektywność.
Prawo pomocy ma także być środkiem skutecznym. Ma umożliwiać stronie realną możliwość ochrony swych praw i interesów bez względu na jej stan majątkowy. Ponieważ skarga kasacyjna w p.p.s.a. została ukształtowana jako sformalizowany środek prawny, przymus adwokacki jest udzieleniem stronie pomocy podczas dochodzenia jej praw, ale zarazem jego celem jest zapewnienie odpowiednio wysokiego poziomu toczącemu się postępowaniu. Termin do sporządzenia skargi kasacyjnej ma zatem służyć także jej profesjonalnemu przygotowaniu, a faktyczne skrócenie go do siedmiu dni niewątpliwie ogranicza osiągnięcie tego celu." W ocenie TK "Nadawanie art. 87 § 1 p.p.s.a. (i pozostającym z nim w związku pozostałym przepisom wskazanym w skargach konstytucyjnych) takiej treści powoduje, że mechanizm ukształtowany przez przepisy dotyczące terminu do wniesienia skargi kasacyjnej i instytucji przywrócenia terminu, a któremu poddana jest strona zamierzająca skorzystać z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej, korzystając zarazem z prawa pomocy, jest prakseologicznie wadliwy oraz nieakceptowalny na gruncie konstytucyjnych wartości, zwłaszcza rzetelnej procedury oraz sprawiedliwości proceduralnej."
Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne wznowić postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie, na podstawie art. 281 p.p.s.a.
W myśl art. 282 § 1 i 2 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd stosownie do okoliczności oddala skargę o wznowienie postępowania albo uwzględniając ją zmienia zaskarżone orzeczenie albo je uchyla i skargę odrzuca lub postępowanie umarza.
Powyższa norma zobowiązuje do rozparzenia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.
Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się bowiem do przepisów natury konstytucyjnej: art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż przepis art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do zasiłku rodzinnego opiekunowi dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie
Stosownie do art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej. M. i D. P. zasiłek rodzinny nie mógł być przyznany, ponieważ dzieci te zostały umieszczone w rodzinie zastępczej zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1999 r. sygn. akt [...]. Kwestię tę trafnie odnotował Sąd pierwszej instancji.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędne jest różnicowanie praw dziecka do świadczeń w zależności od rodzaju formy prawnej sprawowanej nad dzieckiem. W związku z tym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, art. 7 pkt 2 cyt. ustawy jest niekonstytucyjny jako wyłączający rodzinę zastępczą z możliwości otrzymania zasiłku.
Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Intencją ustawodawcy było to, aby w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej dotychczasowy opiekun dziecka nie miał prawa do zasiłku rodzinnego. W takiej sytuacji prawo do zasiłku nie przysługuje rodzinie zastępczej, w której dziecko zostało umieszczone, bowiem rodzina zastępcza ma zapewnione środki finansowe na utrzymanie dziecka, co wynika wprost z przepisów prawnych dotyczącej tej instytucji (aktualnie zob. np. art. 80 – art. 81 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Dz. U. tekst jedn. 2013, poz. 135). Ustawodawca wykluczył zatem finansowanie rodziny zastępczej z dwóch źródeł.
W ocenie NSA, to właśnie takie nadmierne uprzywilejowanie stanowiłoby naruszenie zasady równości i pomocy rodzinom (art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji). Brak zatem wątpliwości sądu co do konstytucyjności art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z proponowanym przez skarżącego kasacyjnie pytaniem prawnym. Zarazem, co nie wydaje się też budzić wątpliwości tego skarżącego, zastosowanie literalnie ujmowanego art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez organ nie było wadliwe.
Biorąc pod uwagę powyższe, mając za podstawę art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi. Od zasądzenia kosztów odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.