Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 lipca 2014 r., sygn. I SA/Wa 2784/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę S. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] września 2013 r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty i uchylił tę decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], a także zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. odmówił S. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi U., gmina S., powiat B., woj. Wileńskie. W uzasadnieniu podał, że prawo do rekompensaty przysługuje osobie, która spełnia przesłanki określone w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005r. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej ustawa). S. S. jest spadkobiercą właścicielki nieruchomości (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 21 sierpnia 2012r., sygn. akt II Ns 528/12) oraz posiada obywatelstwo polskie. Jednak w oparciu o zebrane materiały dowodowe nie można przyjąć, że W. S. opuściła dawne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia lub w związku z wojna rozpoczętą w 1939 roku.
Osoba ta powróciła do Polski w 1957 roku w ramach akcji repatriacyjnej, której podstawą prawną była umowa międzynarodowa z 25 marca 1957 r. zawarta między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz.U. Nr 47, poz. 222). Nie jest zatem spełniona przesłanka z art. 2 pkt 1 ustawy, co uzasadnia odmowę na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy.
Po rozpoznaniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Minister podzielił ustalenia i wnioski Wojewody Mazowieckiego uznając, że w sprawie nie została spełniona zasadnicza przesłanka warunkująca potwierdzenie prawa do rekompensaty. Strona nie wykazała, że właścicielka pozostawionych nieruchomości była zmuszona, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, do opuszczenia byłego terytorium RP na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939r. Wskazano, że powodem braku repatriacji w latach 1944-1946 była potrzeba opieki nad obłożnie chorą matką. Po śmierci matki W. S. wyjechała w 1952 lub 1953 roku do Rygi prawdopodobnie w poszukiwaniu pracy, a w 1957r. powróciła do Polski. Okoliczności te w ocenie organu nie dają podstaw do przyjęcia, że opuszczenie terytorium byłego RP nastąpiło z przyczyn bezpośrednio wynikających z wojny rozpoczętej w 1939r.
Potrzeba opieki nad chorym członkiem rodziny, poszukiwanie pracy, patriotyzm nie pozostawały w bezpośrednim związku skutkowo – przyczynowym z wojną. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa należy odróżnić zdarzenia będące bezpośrednimi skutkami wojny, których dotyczy art. 1 od tych, na które wojna miała wpływ jedynie pośredni.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego - art.1 ust. 2, art. 2, art. 3 ust. 2, art. 7 ust. 1 ustawy przez odmowę ich zastosowania oraz błędną wykładnię art. 1 ust. 2 ustawy zakładającą, że przymus opuszczenia byłego terytorium RP musi pozostawać w bezpośrednim i adekwatnym związku przyczynowo – skutkowym z wojną rozpoczętą w 1939 r., podczas gdy ustawa nie przewiduje takiego wymogu. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania: art. 7,77,80,107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego sprzecznego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i uznanie, że W. S. po 1945 r. pozostawała na byłych terenach Polski dobrowolnie, kierując się pobudkami ekonomicznymi nie mającymi związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., posiadając przy tym pełną swobodę przemieszczania się, co skutkowało wydaniem decyzji opartej na dowolnych ustaleniach faktycznych.
W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że "inną okolicznością", o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy jest także repatriacja dokonana na podstawie umowy Rządu PRL i Rządu ZSRR z dnia 25 marca 1957 r. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy obejmuje swym zakresem repatriacje dokonane na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957r., o ile nastąpiły w warunkach "zmuszenia" rozumianego szeroko m. in., jako okoliczności związane z udręczeniem fizycznym czy psychicznym, stosowanym nie tylko bezpośrednio wobec właściciela nieruchomości, lecz również pośrednio, poprzez stworzenie niekorzystnych dla niego i jego bliskich sytuacji życiowych i prawnych poprzez władze ZSRR.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu stwierdzono, że dla sprawy kluczowe znaczenie ma interpretacja przepisu art. 1 ust. 2 ustawy stanowiącego, że przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu I instancji norma ta obejmuje swoim działaniem szeroką grupę Zabużan. W zakresie zmuszania mieszczą się niewątpliwie przypadki represjonowania, jako przejawy przymusu o charakterze skrajnym i drastycznym, ale określenie to ma zakres szerszy i dotyczy zróżnicowanych sytuacji. Ustawa nie precyzuje, co należy uważać za zmuszanie, można zatem przyjąć, że przymus pod którego wpływem działali obywatele polscy opuszczający terytorium byłej Rzeczypospolitej Polskiej może mieć różny charakter (np. przymus bezpośredni, ekonomiczny, uzasadniona obawa o własne lub najbliższych zdrowie i życie itp.).
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że problematyka tzw. mienia zabużańskiego doczekała się bardzo bogatego orzecznictwa, które mimo kolejnych zmian stanu prawnego wymaga uwzględnienia przy wykładni aktualnie obowiązujących przepisów. W konsekwencji przepis art. 1 ust. 2 ustawy daje podstawę do objęcia jej działaniem również osób, które opuściły byłe tereny Rzeczypospolitej w wyniku umowy z 25 marca 1957 r. Sąd I instancji przedstawił stan prawny regulujący sytuację osób opuszczających byłe tereny RP. Wskazał, że tzw. układy "republikańskie" z 1944 r. zawierały postanowienia pozbawiające ewakuowanych obywateli polskich prawa własności pozostawionego majątku nieruchomego, ale jednocześnie art. 3 pkt 6 (każdego z układów) przyznawał im prawo do ekwiwalentu za utracony majątek, do zapłaty którego zobowiązało się Państwo Polskie. W ten sposób postanowienia tych porozumień zostały włączone do prawa polskiego i w związku z tym stanowią źródło praw podmiotowych.
Umowa z dnia 25 marca 1957 r. w art. 8 przewidywała natomiast, że osoby wyjeżdżające ze Związku Radzieckiego mogły wywieźć należące do nich mienie osobistego użytku i przedmioty niezbędne do wykonywania zawodu, mogły też rozporządzić mieniem wg swego uznania, na przykład poprzez zbycie nieruchomości (należących do nich domów, budynków), jak również mogły wpłacać swoje środki pieniężne do Państwowego Banku ZSRR ze zleceniem przekazania ich na swój rachunek w Narodowym Banku Polskim. Umowa stwarzała formalnie repatriantom możliwość rozporządzenia mieniem i nie zawierała zobowiązania Państwa Polskiego do wypłaty im ekwiwalentu, dlatego też nie została ona objęta dyspozycją ani art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), ani nie wymieniał jej przepis art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.), ani też nie wskazywał jej art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39), które to ustawy poprzednio regulowały problematykę tzw. mienia zabużańskiego. Z tego samego powodu umowa ta również nie została wymieniona w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 8 lipca 2005 r.
Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że kwestia skutków umowy z 25 marca 1957 r. była przedmiotem analizy w orzecznictwie. Wskazał w szczególności na uchwałę 7 sędziów SN z dnia 30 maja 1990 r., w której podkreślono, że umowa ta była kontynuacją uprzednio zawartych umów ewakuacyjnych, co wynikało z jej tytułu, preambuły i postanowień. Jej postanowienia zgodnie z art. 8 traktowały w zasadzie o mieniu ruchomym, które repatriant mógł zabrać. Możność natomiast rozporządzenia majątkiem nieruchomym ograniczała się (i to najczęściej czysto iluzorycznie) do rozporządzenia tylko domem mieszkalnym czy innym budynkiem, a nie gruntem, który stał się własnością państwa radzieckiego.
Sąd I instancji przyjął także, że mimo zmian stanu prawnego zachowują aktualność tezy wypracowane w orzecznictwie, odnoszące się do problemu mienia zabużańskiego, wyrażone w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności w uchwałach z dnia 30 maja 1990r. (III CZP 1/90, publ. OSNC 1990/10-11/129), 5 czerwca 1990 r. III CZP 4/90 (nie opubl.) oraz 10 kwietnia 1991 r. (sygn. akt III CZP 84/90, publ. OSNC 1991/8-9/97) Sąd Najwyższy dokonał wykładni obowiązujących ówcześnie przepisów art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74, ze zm.). W obszernych uzasadnieniach wyjaśnił, dlaczego zasadne jest objęcie uregulowaniami dotyczącymi realizacji zobowiązań podjętych przez Państwo Polskie w porozumieniach dotyczących repatriacji kręgu obywateli szerszego niż tylko te osoby, które opuściły tereny zajęte przez Związek Radziecki w ramach zorganizowanej akcji repatriacyjnej.
Dokonana w tych orzeczeniach analiza zarówno ówczesnej sytuacji prawnej i faktycznej osób, które opuściły nieruchomości w związku z wojną jak i charakteru zobowiązań podjętych przez Państwo w ramach porozumień międzynarodowych oraz wnioski, jakie współcześnie wynikają z tej analizy pozostają aktualne mimo zmiany przepisów regulujących realizację tych zobowiązań.
Także w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004r. (K 2/04, publ. OTK-A 2004/11/117), dotyczącym przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 28, ze zm.) Trybunał potwierdził przyjętą wcześniej linie orzecznictwa w sprawach tzw. mienia zabużańskiego. Przypomniał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002r. (K 33/02, publ. OTK-A 2002/7/97) przyznane prawo zaliczenia wartości utraconego mienia ma szczególny charakter, jako prawo majątkowe o charakterze publicznoprawnym i jako takie objęte jest konstytucyjną ochroną praw majątkowych. Oznacza to, że ograniczenia takich uprawnień przez ustawodawcę, aczkolwiek możliwe, muszą spełniać surowe wymogi konstytucyjne.
Trybunał uwzględniał tak określone standardy do oceny konstytucyjności ograniczeń podmiotowych wprowadzonych ustawą z dnia 12 grudnia 2003r. Z wyroku Trybunału nie wynika, aby w toku postępowania zakładano, że przedmiotowa ustawa ogranicza uprawnienia do uzyskania zaliczenia jedynie do osób, które dokonały repatriacji w ramach wymienionych w ustawie porozumień międzynarodowych, aczkolwiek potwierdzono, że ówcześnie jedynie tych osób dotyczyły prawno-międzynarodowe zobowiązania wynikające z tych porozumień. Również w wyroku z dnia 30 października 2012r., I OSK 1388/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że umowa o tzw. dalszej repatriacji z dnia 25 marca 1957r. była niejako "kontynuacją" układów republikańskich z 1944r., co prowadzi do wniosku, że nie ma jakichkolwiek podstaw do różnicowania sytuacji prawnej osób przesiedlonych na podstawie tych umów. Wprawdzie umowa ta nie jest wymieniona wprost w art. 1 ust.1 i 1a ustawy zabużańskiej, ale jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2013r.
I OSK 1813/11, repatriacja ta może być traktowana, jako "inna okoliczność związana z wojną rozpoczętą w 1939r.", o której mowa w art. 1 ust.2 ustawy. Repatriacja ta stanowiła bowiem bezpośrednią konsekwencję zmiany granic państwowych, a ta zaś była następstwem II wojny światowej. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013r. sygn. akt I OPS 11/13.
Wskazując na argumenty podnoszone w powołanych wyrokach Sąd I instancji przyjął, że fakt repatriowania w trybie umowy z dnia 25 marca 1957r. mieści się w zakresie art. 1 ust. 2 powołanej ustawy zabużańskiej. Przepisów ustawy nie można interpretować w oderwaniu od utrwalonego orzecznictwa sądowego i Trybunału Konstytucyjnego oraz woli ustawodawcy wyrażonej w uzasadnieniu ustawy. Wykładnia dokonana w sprawie przez organy nie jest prawidłowa w kontekście wyżej wskazanego orzecznictwa.
Za uzasadniony Sąd I instancji uznał także zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania poprzez przyjęcie w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego sprzecznego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i uznanie, że pobyt W. S. na byłych terenach RP miał charakter dobrowolny, a zatem, że nie działała ona pod wpływem przymusu. Przymus może mieć różny charakter, także charakter ekonomiczny. W pojęciu tym może się mieścić, wbrew twierdzeniom organów administracji, kolektywizacja mienia osób narodowości polskiej, prowadząca do pozbawienia dotychczasowych środków utrzymania, a poza sporem jest, że przedmiotowy majątek został przejęty do kołchozu. Okoliczności, w jakich znaleźli się obywatele narodowości polskiej wprost łączyły się ze skutkami wywołanymi II wojną światową, bowiem gdyby nie zmiana granic, osoby te nie zostałyby pozbawione mienia na skutek działań państwa obcego.
W skardze kasacyjnej Minister Skarbu Państwa zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, z późn. zm.) polegające na błędnym przyjęciu, że kolektywizacja nieruchomości pozostawionej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowiła o zmuszeniu jej właściciela do opuszczenia tego terytorium pod wpływem przymusu o charakterze ekonomicznym, pozostającym w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez bezzasadne zarzucenie naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 i art. 80 k.p.a. i bezzasadne uznanie, że w zaskarżonej decyzji przyjęto stan faktyczny sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez uznanie, że pobyt W. S. na byłych terenach Rzeczypospolitej Polskiej miał charakter dobrowolny, a zatem nie działała pod wpływem przymusu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dla sprawy istotne znaczenie ma interpretacja przepisu art. 1 ust. 2 ustawy, a w szczególności przesłanka przymusowego opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Spełnienie tej przesłanki uzależnione jest od wykazania, że repatriant działał pod wpływem przymusu. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazywano, że przymus pod wpływem którego mieszkańcy dawnych Kresów Wschodnich decydowali się na opuszczenie tych terenów w okresie powojennym mógł mieć różnorodny charakter. Przymus taki mógł więc być przymusem bezpośrednim, przymusem o charakterze ekonomicznym, mógł również wiązać się z obawami o własne lub osób najbliższych zdrowie i życie.
Należy jednak wskazać, że przymus taki musiał pozostawać w adekwatnym związku przyczynowo - skutkowym z wojną rozpoczętą w 1939 r. Konieczność wykazania związku pomiędzy okolicznościami, które zmusiły Zabużan do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a wojną rozpoczętą w 1939 r. wynika wprost z treści powołanego przepisu. Konkretna przyczyna, skutkująca przymusowym opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości powinna powstać jako następstwo działań wojennych i różnych zdarzeń im towarzyszących, jak np. deportacje ludności polskiej, aresztowania, zsyłka na Syberię, czy pobór do wojska.
W ocenie Ministra Skarbu Państwa wykładnia przepisu art. 1 ust. 2 przedmiotowej ustawy nie pozwala na przyjęcie, że przepis ten obejmuje również sytuacje, które związane są z wojną jedynie w sposób pośredni. Nie wszystkie repatriacje, w tym mające miejsce po zakończeniu II wojny światowej, mieszczą się w dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy. Zarówno art. 1 ust. 1 jak i art. 1 ust. 1a ustawy nie przewidują przesłanki przymusu związanego z opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do osób, które repatriowały się do Polski na podstawie umów wymienionych w tych przepisach. Fakt całkowicie dobrowolnej repatriacji określonej osoby na podstawie ww. umów w żaden sposób nie wpływa na ocenę spełnienia wymogów potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione. Ustawodawca rozszerzając krąg uprawnionych do rekompensaty na osoby inne niż repatriowane na podstawie umów wskazanych w art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 1a ustawy jednocześnie wprowadził w odniesieniu do tych osób dodatkową przesłankę, od spełnienia której uzależnione zostało potwierdzenie prawa do rekompensaty tym osobom. Uzasadnieniem dla wprowadzenia tej dodatkowej przesłanki mogła być wyłącznie intencja ograniczenia zakresu stosowania art. 1 ust.
2. Przyjęcie innej koncepcji czyniłoby obecność przepisu o takiej treści całkowicie zbędnym. Należy więc odróżnić zdarzenia będące bezpośrednimi skutkami wojny, których dotyczy art. 1 ustawy, od tych zdarzeń, na które wojna miała wpływ jedynie pośredni. Zdarzenia takie, zgodnie z wolą ustawodawcy, nie są objęte dyspozycją tego przepisu. W przeciwnym przypadku każdy przypadek opuszczenia byłego terytorium RP należałoby kwalifikować jako opuszczenie przymusowe i wówczas określona w art. 1 ust. 2 ustawy przesłanka "zmuszenia" byłaby zbędna.
Za wykładnię contra legem uznać należy taką interpretację art. 1 ust 2 ustawy, zgodnie z którą osoby, o których mowa w tym przepisie, powinny być traktowane tak samo jak osoby, które repatriowały się na podstawie umów wskazanych w art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 1a przedmiotowej ustawy. Rozróżnienie między osobami, o których mowa w art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 1a omawianej ustawy, a osobami, o których mowa w art. 1 ust. 2, polegające na konieczności spełnienia dodatkowego warunku przymusu opuszczenia w związku z wojną rozpoczęta w 1939 r. wynika bowiem wprost z brzmienia tych przepisów.
W ocenie Ministra interpretacja przyjęta przez Sąd I instancji pomija konieczność wykazania, że "inne okoliczności", które zmusiły do opuszczenia właścicieli nieruchomości położonych na byłym terytorium RP pozostawały w związku przyczynowo - skutkowym z wojną rozpoczętą w 1939 r. Pogorszenie osobistych warunków życiowych na skutek włączenia gospodarstwa rolnego do kołchozu, nacjonalizacja nieruchomości, prześladowanie ludności polskiej przez władze radzieckie, zarówno ze względów narodowościowych, jak również religijnych nie były w ocenie Ministra Skarbu Państwa zdarzeniami stanowiącymi bezpośrednie skutki wojny. Wojna miała na nie wpływ jedynie pośredni i wynikały one w pierwszej kolejności z polityki społeczno - gospodarczej państwa totalitarnego, jakim był ZSRR. O ile zmiana granic była bezpośrednim skutkiem wojny, o tyle kolektywizacja gospodarstw rolnych w okresie powojennym, która obejmowała ludność zarówno narodowości polskiej, ale i również ukraińskiej i białoruskiej, co pominął w skarżonym wyroku WSA, nie wynikała bezpośrednio z wojny.
W przekonaniu Ministra, błędna interpretacja przepisu art. 1 ust. 2 ustawy skutkowała w dalszej kolejności przyjęciem przez Sąd, że okoliczności opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez W. S. pozostawały w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Okolicznością, ze względu na którą właścicielka pozostawionej nieruchomości nie repatriowała się w ramach tzw. pierwszej repatriacji była potrzeba opieki nad obłożnie chorą matką. W 1947 r. posiadane przez nią gospodarstwo zostało wcielone do kołchozu. Po śmierci matki wyjechała w 1952 lub 1953 roku do Rygi, prawdopodobnie w poszukiwaniu pracy, a później w 1957 r. repatriowała się do Polski. Minister Skarbu Państwa w swojej decyzji z dnia 27 września 2013 r. wskazywał, że okoliczności te nie dają podstaw do przyjęcia, że opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nastąpiło z przyczyn bezpośrednio wynikających z wojny rozpoczętej w 1939 r. Potrzeba opieki nad chorym członkiem rodziny, poszukiwanie pracy, nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z wojną rozpoczętą w 1939 r. Tym bardziej, że wyjazd do Rygi w celach zarobkowych wskazuje, że wiązała się z nim zmiana miejsca zamieszkania.
Dodatkowo Strona nie wykazała, że W. S. pozostając w Rydze przez długi czas, tj. prawie 5 lat, podejmowała w tym czasie próby wyjazdu, które kończyłyby się niepowodzeniem. Taki przypadek zdaniem Ministra Skarbu Państwa nie jest objęty zakresem art. 1 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Samo natomiast włączenie nieruchomości do kołchozu ma w ocenie Ministra Skarbu Państwa znaczenie drugorzędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezzasadnie uznał, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy art. 1 ust. 2 ustawy oraz art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają podstaw do jej uwzględnienia.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie zostały one w skardze kasacyjnej uzasadnione, albowiem w istocie problem dotyczący stanu faktycznego sprawy nie odnosi się do sfery faktów, ale ich oceny i kwalifikacji prawnej. Sąd I instancji nie zakwestionował okoliczności faktycznych związanych z pobytem W. S. na byłych terenach Rzeczypospolitej po roku 1939, powodów dla których nie dokonała ona repatriacji w latach 1944-46, faktu zmiany miejsca zamieszkania w latach 1952-3, podstawy przyjazdu do kraju w roku 1957. Różnica między Sądem I instancji a organami administracji polega na odmiennej ocenie tych okoliczności faktycznych jako elementu przesłanki wymuszonego opuszczenia byłego terytorium RP. Nie jest wszak sporne, kiedy i w jakich okolicznościach W. S. opuściła byłe terytorium RP, ale czy miało to opuszczenie charakter wymuszony i pozostawało w związku z wojną rozpoczętą w roku 1939.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że ocena materiału dowodowego nie została przeprowadzona prawidłowo, albowiem pominięto czynniki, które powinny być wzięte pod uwagę i które wpływają na kwalifikację ustalonych okoliczności jako spełniających przesłanki ustawowe z art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 in fine ustawy. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Oceny, czy dana okoliczność została udowodniona organ dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organy administracji pominęły w swoich ocenach materiału dowodowego okoliczności notoryjne, które w znaczący sposób wpływają na poczynione ustalenia faktyczne, przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Tymi okolicznościami o charakterze notoryjnym, które nie wymagają dowodzenia, są dane historyczne dotyczące zakresu swobód obywatelskich na terenach znajdujących się pod władzą ZSRR w latach 50-tych XX wieku, w szczególności związane z możliwością swobodnego przemieszczania się i wyjeżdżania za granicę.
Nie bez powodu umowa, na podstawie której W. S. opuściła dawne tereny RP, znajdujące się pod władzą ZSRR, została zawarta w marcu 1957 r., a zatem na fali po-stalinowskiej odwilży. Polacy objęci przesiedleniami w latach 1944-46 stanowili tylko część ludności polskiej, która ówcześnie opuściła dawne tereny RP. Pozostała na nich jednak liczna grupa mieszkańców kresów, której dopiero zawarcie kolejnej umowy dało możliwość opuszczenia terenów zajętych przez ZSRR. Od okoliczności tej nie można abstrahować, albowiem prowadzi to do nieadekwatnego obrazu sytuacji, w jakiej ówcześnie znajdowali się obywatele polscy pozostali na byłych terenach RP. Wyrazem takiego błędnego rozeznania sytuacji faktycznej ówcześnie panującej w ZSRR jest zawarte w skardze kasacyjnej stanowisko Ministra, że W. S. w latach 1952 lub 1953 wyjechała do Rygi w poszukiwaniu pracy, zmieniła zatem miejsce zamieszkania i nie wykazano, aby przez 5 lat pobytu w Rydze podejmowała próby wyjazdu, kończące się niepowodzeniem.
Stanowisko to wydaje się bazować na współczesnych standardach wyznaczających swobodę wyboru miejsca pracy, przemieszczania się czy podejmowania starań o wyjazd za granicę. Taka wolność ówcześnie nie istniała, a obywatele nie dysponowali swobodnie paszportami, zaś w warunkach ZSRR okresu stalinowskiego ujawnienie woli wyjazdu za granicę mogło łączyć się z zagrożeniem osobistego bezpieczeństwa. Przyjęcie przez organy, że pobyt W. S. na byłych terenach RP był dobrowolny i nie działała pod wpływem przymusu jest sprzeczne ze znanymi danymi historycznymi, a data opuszczenia byłych terenów RP nie była efektem osobistego wyboru osoby repatriowanej, lecz wynikała z faktu, że dopiero zawarcie kolejnego porozumienia między rządami pozwoliło następnej grupie obywateli polskich opuścić tereny znajdujące się pod władzą obcego państwa i wrócić do kraju. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że opisane okoliczności faktyczne i opuszczenie w konsekwencji byłych terenów RP było bezpośrednim efektem wojny rozpoczętej w 1939 r. Nie chodzi przy tym o fakt choroby matki W. S. czy przejęcie majątku ziemskiego przez kołchoz, ale o objęcie byłych terenów RP we władzę obcego państwa, co należy uznać za dostateczny powód wymuszający wyjazd.
Data tego wyjazdu nie mogła zaś być przez zainteresowanych wybrana samodzielnie, albowiem ze względów politycznych nie było to możliwe. Mimo upływu czasu wyjazd na podstawie umowy z 1957 r. jest wyjazdem wywołanym okolicznościami związanymi z wojną rozpoczętą w 1939 r.
Nie są także uzasadnione zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe w efekcie zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy. Sąd I instancji bynajmniej nie przyjął, że kolektywizacja nieruchomości gruntowej stanowiła czynnik przymuszający do opuszczenia byłych terenów RP. Sąd I instancji stwierdził, że repatriacja, skutkująca opuszczeniem przez mieszkańców byłych terenów RP, stanowiła konsekwencję zmiany granic państwa, a ta była następstwem II wojny światowej. Tezie tej trudno zaprzeczyć i jest ona zgodna z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w sprawie. Niewątpliwie opuszczenie byłych terenów RP przez ich polskich mieszkańców nie było w tych okolicznościach dobrowolne, lecz wymuszone zaistniałą sytuacją polityczną. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy odnosi się do zakresu podmiotowego ustawy, wskazując kolejny krąg osób uprawnionych do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP.
Status prawny tego mienia, nadany mu w szczególności przez władze obcego państwa po zajęciu byłych terenów RP nie ma znaczenia, w szczególności na gruncie art. 1 ust. 2 ustawy. Nie ma przy tym racji Minister twierdząc, że systemowo przypadki wymienione w art. 1 ust. 1 i 1a wolne były od elementu przymusu. Posługiwanie się terminem "repatriacji", nieobecnym w art. 1 i 2 ustawy wprowadza przy tym w błąd, albowiem oczywiście powrót do ojczyzny nie może być traktowany w kategoriach przymusu i nie był obowiązkowy. Ustawa natomiast odnosi się do przypadków "wypędzenia" (art. 1 ust. 1), "opuszczenia w związku z wojną", pozostawienia nieruchomości poza granicami w związku z umową o zamianie odcinków terytoriów państwowych, wymuszonego opuszczenia byłych terenów RP.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w każdej z tych kategorii obecny jest element przymusu, w szczególności politycznego, cechują się nim zarówno wypędzenie, jak i zmiany wymuszone przez wojnę lub zmiany terytorialne wywołane przez władze publiczne. W każdej z tych sytuacji osoby opuszczające swoje mienie i dotychczasowe miejsce zamieszkiwania nie czyniły tego dobrowolnie, jako rezultat decyzji podjętej w warunkach braku oddziaływania czynników nadzwyczajnych, kierując się jedynie własną wolą i preferencjami. Brzmienie art. 1 ustawy we wszystkich jego jednostkach redakcyjnych nie daje podstaw do twierdzenia, że jedynie w przypadkach wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy szczególną przesłanką różnicującą pozycję adresatów, jest element przymusu w opuszczeniu byłego terytorium. Jest on silnie obecny także w przypadku wypędzenia lub opuszczenia w związku z wojną (bo takim czynnikiem wprowadzającym element przymusowy jest właśnie związek z działaniami wojennymi).
Nie jest przy tym konieczne, aby "inne okoliczności" zmuszające do opuszczenia byłego terytorium RP miały charakter indywidualny i były związane z osobistą sytuacją konkretnej osoby. Skoro przepis art. 1 ust. 2 ustawy rozszerza zakres podmiotowy jej zastosowania, to oznacza objęcie ustawą także przypadków opuszczenia byłego terytorium RP dokonanych na podstawie umów innych niż wymienione w ust. 1 i 1 a ustawy. Tak jak w przypadkach wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-4 ustawy nie było konieczności wykazywania konkretnej okoliczności opuszczenia jej w związku z wojną, tak nie ma takiego obowiązku w przypadku korzystania z opuszczenia byłego terytorium RP na podstawie umowy z 1957 r. Stanowi ona kolejny etap porządkowania sytuacji obywateli polskich na byłych terenach RP. Prawidłowo przy tym Sąd I instancji zwrócił uwagę, że umowa z 25 marca 1957 r. w swej preambule nawiązuje do poprzednio zawartych umów umożliwiających osobom narodowości polskiej, które w dniu 17 września 1939 r. posiadały obywatelstwo polskie, opuszczenie terenów ZSRR.
Zakres przepisu art. 1 ust. 2 ustawy jest przy tym szerszy, to znaczy nie ogranicza się jedynie do przypadków opuszczenia na podstawie umowy z 25 marca 1957 r., albowiem w odróżnieniu od art. 1 ust. 1 ustawy nie określa podstaw organizacyjno-prawnych, w oparciu o które dochodziło do opuszczenia byłych terenów RP. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 1 ust. 2 ustawy może zatem znajdować zastosowanie do ewentualnych innych przypadków osób, które w rozmaitych okolicznościach związanych z wojną opuszczały byłe tereny RP, zarówno legalnie, jak i nielegalnie, pozostawiając tam nieruchomości i wówczas czynnik wymuszający taką decyzję będzie wymagał identyfikacji.
Natomiast opuszczenie na podstawie umowy z 25 marca 1957 r. prawidłowo zostało zidentyfikowane przez Sąd I instancji jako objęte zakresem art. 1 ust. 2 ustawy, co Sąd I instancji dodatkowo uzasadnił wskazaniem na istniejące orzecznictwo NSA oraz Trybunału Konstytucyjnego. Interpretacja Sądu I instancji nie narusza ani dyrektyw językowych, ani systemowych. Nie doszło zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do błędnej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy poprzez określenie zakresu przepisu, jak i poprzez uznanie, że opuszczenie wymuszone względami politycznymi i znalezieniem się pod władzą obcego państwa, dokonane w oparciu o stworzoną na fali po-stalinowskiej odwilży podstawę organizacyjno-prawną, odpowiada przesłance "opuszczenia wymuszonego okolicznościami pozostającymi w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. I OSK 1388/11 oraz z dna 8 marca 2013 r., sygn. I OSK 1813/11).
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem pełnomocnika strony złożonym na rozprawie.