Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2655/17

Uzasadnienie

Wyrokiem wydanym w dniu 2 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne [...], ul. [...], L. wystąpił do Starosty o zwrot nadpłaty w wysokości [...] zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych w latach 2011-2013 pobranych na podstawie zarządzenia Starosty L. nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., których nieważność została stwierdzona przez WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem.

Rozpoznając powyższe Starosta L. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu rzeczonej nadpłaty.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie:

1. - art. 72 § 1 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), dalej jako "o.p.", w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 885 ze zm.),dalej jako "u.f.p.", przez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżącego w latach 2011 - 2013 na podstawie ww. zarządzeń Starosty, prawomocnie uznanych przez WSA w Warszawie za nieważne, nie stanowią nadpłaty, która powinna zostać zwrócona,
2. - art. 10 § 1 K.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie i możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Rozstrzygając zasadniczy problem sprawy, czy istniał przepis prawa nakładający obowiązek wniesienia przez skarżącego opłaty, czy też opłaty te pobrano bez podstawy prawnej, Kolegium uznało – zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez sądy administracyjne - że w okresie objętym wnioskiem istniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wynikał on wprost z obowiązującego w tym czasie art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a wcześniej z art. 40 ust. 3b tej ustawy i tabeli

III załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne a następnie z art. 40 ust. 3c przywołanej ustawy.

W ocenie Kolegium stwierdzenie przez WSA w Warszawie nieważności zarządzenia Starosty L. nr [...] oraz nr [...] pozostaje bez wpływu na zasadność poboru rzeczonych opłat i nie może uzasadniać uznania ich jako nadpłaty w rozumieniu art. 72 § 1 o.p. podlegającej zwrotowi.

Opisaną decyzję Kolegium W. G. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

1. - art. 72 § 1 pkt 1 o.p., w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w związku z art. 40 ust. 3c ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.) dalej jako "p.g.k.", w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r., przez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżącego w latach 2011-2013 na podstawie ww. zarządzeń Starosty L., prawomocnie uznanych przez WSA w Warszawie za nieważne, nie stanowią nadpłaty, która powinna zostać zwrócona;
2. - art. 138 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, a w miejsce tego zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Podanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu przywołując treść art. 72 § 1 pkt 1 o.p. podzielił wyrażany przez NSA pogląd, zgodnie z którym instytucja nadpłaty podatkowej nie jest jedynym istniejącym w systemie prawa polskiego instrumentem służącym uzyskaniu przez podatnika zaspokojenia przysługujących mu roszczeń, które wynikają ze stwierdzenia wadliwości podstawy prawnej zapłaconego podatku. Celem i istotą roszczenia o zwrot nadpłaty nie jest pokrycie wszelkiego uszczerbku spowodowanego zapłatą nienależnego podatku, lecz wyłącznie restytucja straty w majątku podatnika wywołanej bezpośrednio zapłatą takiego podatku. Jeżeli zaś do straty takiej nie doszło, np. na skutek przerzucenia kosztów opodatkowania na podmioty trzecie, to istniałoby poważne ryzyko, że uwzględnienie roszczenia o zwrot nadpłaty prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia po stronie podatnika kosztem majątku publicznego. Jeżeli natomiast w konkretnej sytuacji po stronie podatnika wystąpił inny uszczerbek (majątkowy bądź niemajątkowy), pozostający w adekwatnym związku przyczynowym z wadliwością podstawy opodatkowania, to uszczerbek taki może podlegać kompensacji, aczkolwiek nie w postępowaniu podatkowym prowadzonym w trybie art. 72 i nast. o.p., lecz w sądowym postępowaniu odszkodowawczym, toczącym się na podstawie art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego (zob. uchwała NSA z 22 czerwca 2011 r. sygn. IGPS 1/11).

Sąd wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy art. 72 § 1 o.p. należy rozumieć w ten sposób, że nie jest nadpłatą, kwota opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne poniesione przez skarżącego, ponieważ nie poniósł on z tego tytułu bezpośredniego uszczerbku majątkowego. Skarżący odzyskał bowiem koszt opłaty przez wliczenie jej w cenę usług geodezyjno-kartograficznych obejmujących m.in. sporządzanie map do celów projektowych, aktualizacji map, przygotowywanie map prawnych itp. Brak jest na gruncie Konstytucji RP jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyznania osobie, która poniosła sporną opłatę, które nie służyłoby pokryciu uszczerbku w jej dobrach spowodowanego zapłatą takiej opłaty. Jeżeli świadczenie zostało spełnione na podstawie obowiązującego przepisu prawa, który następnie okazał się wadliwy, to jest nadpłatą w rozumieniu art. 72 i nast. o.p. o ile zapłata opłat dodatkowych bezpośrednio doprowadziła do powstania uszczerbku w majątku skarżącego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść obowiązującego w dacie dokonania czynności art. 40 ust. 3c p.g.k. oraz obowiązującego wcześniej art. 40 ust. 3b p.g.k.

w oparciu o które zasadą było odpłatne udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji. Zasada odpłatności znajdowała zastosowanie zarówno w stosunku do podmiotów posiadających uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, jak i w stosunku do innych podmiotów, które w ramach informacji chcą uzyskać na własne potrzeby stosowne dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem koszty związane ze sporządzeniem kopii udostępnionych dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowią w istocie zapłatę za rzeczywiście poniesione koszty ich sporządzenia w formie papierowej albo elektronicznej.

WSA w Warszawie nie zgodził się z zarzutem braku w przepisach powszechnie obowiązujących podstawy prawnej do pobierania przedmiotowych opłat, przywołując wyrażony przez NSA pogląd, według którego zgodnie z art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c p.g.k. (post. NSA z 24 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2104/13).

Starosta dokonywał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązku skarżącego (w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 P.p.s.a.) w postaci wystawiania faktur i zobowiązywania skarżącego do uiszczania opłat za udostępnione materiały.

Z uwagi na fakt, że ani p.g.k. ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 37, poz. 333 ze zm.) nie określały wprost, w jakim trybie i formie, należy ustalać wysokość opłaty za te czynności, istniały rozbieżności w orzecznictwie i dopiero uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 przesądziła, że od dnia 1 stycznia 2011 r. starosta ustalał wysokość opłaty za udostępnianie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązek uiszczenia opłat wynikał zatem z przepisu prawa rangi ustawowej, co oznacza, że nałożenie opłaty geodezyjnej stanowiło czynność dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawione faktury stanowiły jedynie jego potwierdzenie. Uprawnienie Starosty do ustalania zasad ponoszenia kosztów sporządzania materiałów geodezyjnych i kartograficznych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów p.g.k. potwierdził również SN w wyroku z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I CSK 939/14.

Od powyższego wyroku W. G. S. wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. 1) art. 72 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nie stanowią nadpłaty niepodatkowe należności budżetowe naliczone i pobrane na podstawie obowiązującego aktu prawa miejscowego, który następnie został prawomocnie uznany przez właściwy sąd administracyjny za nieważny, podczas gdy z uwagi na fakt, że wyrok stwierdzający nieważność aktu prawa miejscowego ma charakter deklaratoryjny, uznać należy, że od początku nie było podstaw prawnych do naliczenia i pobrania tego rodzaju daniny publicznej, a skoro tak, kwota uiszczona z tego tytułu stanowi nadpłatę, która winna zostać zwrócona,
2. 2) art. 72 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w związku z art. 40 ust. 3c p.g.k. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 z późn.zm., w brzmieniu obowiązującym od 7 czerwca 2010 r. do 11 lipca 2014 r). w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji RP w związku z art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że obowiązek uiszczania dodatkowych opłat geodezyjnych (tj. opłat za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych, pobieranych niezależnie od opłat naliczanych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego; Dz. U. poz. 333) wynikał z obowiązującego przepisu rangi ustawowej i nie przestał istnieć w związku ze stwierdzeniem przez WSA w Warszawie nieważności zarządzenia Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], a nadto, że nałożenie tej opłaty stanowiło czynność dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawione faktury stanowiły jedynie potwierdzenie tego obowiązku, w wyniku czego uznać należy, że świadczenie spełnione z tego tytułu nie stanowi nadpłaty, podczas gdy naliczanie tych opłat nie znajdowało i nie znajduje podstawy w żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa o randze ustawowej, a przez stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia Starosty L. odpadła także podstawa do ich pobierania zawarta w tym akcie prawa miejscowego, w konsekwencji czego uznać należy, że kwota uiszczona z tego tytułu jest nadpłatą i jako taka winna zostać zwrócona,
3. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania (tj. niezastosowania) przez organy administracyjne art. 72 § 1 pkt 1 o.p. w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w związku z art. 40 ust. 3c p.g.k. w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 czerwca 2010 r. do dnia 11 lipca 2014 r. w związku z art. 2, art. 7, art. 94 oraz art. 217 Konstytucji RP w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że organy te błędnie uznały, że ww. norma prawna nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżącego w latach 2011-2013 na podstawie zarządzenia Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] prawomocnie uznanego przez WSA w Warszawie za nieważne, są należne i zostały pobrane na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa o randze ustawowej,
4. 4) art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 lit c o.p. w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że celem i istotą roszczenia o zwrot nadpłaty nie jest pokrycie wszelkiego uszczerbku majątkowego spowodowanego zapłatą nienależnej opłaty administracyjnej, lecz wyłącznie restytucja straty w majątku podatnika wywołanej bezpośrednio zapłatą takiej daniny publicznej, a w konsekwencji, że podatnik żądając stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w takim wypadku zobowiązany jest wykazać, że wskutek uiszczenia nienależnej opłaty administracyjnej został zubożony (poniósł stratę, której nie zrekompensował), podczas gdy ww. przepis taki obowiązek przewiduje wyłącznie w odniesieniu do nadpłaty w podatku konsumpcyjnym.
5. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracyjne art. 7, art. 10 § 1, § 2 i § 3, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a., a w konsekwencji uznanie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie m.in. z tej przyczyny, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego - który w ocenie Sądu I instancji jest nadto kompletny i wyczerpujący - bowiem wysnute na jego podstawie wnioski są logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności, podczas gdy:
2. - organy nie przeprowadziły praktycznie żadnego postępowania dowodowego w sprawie, gdyż w swym działaniu skupiły się wyłącznie na dokonaniu oceny prawnej w przedmiocie tego, czy naliczanie dodatkowych opłat geodezyjnych znajdowało podstawę prawną, a zatem w aktach sprawy najprawdopodobniej nie znajduje się nic poza tym, co zaoferował skarżący,
3. - na żadnym etapie postępowania skarżący nie był zawiadamiany o dowodach przeprowadzanych przez organ w sprawie, nie umożliwiono mu zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, ani nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego,
4. - organy nie podjęły właściwie żadnych czynności dowodowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, a zgromadzony materiał dowodowy jest szczątkowy,
5. - skoro skarżący nie mógł wypowiedzieć się odnośnie przeprowadzonych dowodów, to na ich podstawie - nawet, jeśli w ogóle zostały one przeprowadzone - nie można twierdzić, że jakiekolwiek fakty zostały udowodnione,
6. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania (tj. niezastosowania) przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 K.p.a., który w miejsce tego zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo, że winna ona była zostać uwzględniona z tej przyczyny, że z uwagi na oczywiste braki postępowania dowodowego Kolegium w Warszawie obowiązane było uchylić w całości zaskarżoną decyzję Starosty L. z [...] maja 2016 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji,
7. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracyjne art. 7, art. 10 § 1, § 2 i § 3, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał z jednej strony, że dla dokonania oceny zasadności żądań skarżącego konieczne było zbadanie, czy uiszczenie spornych opłat doprowadziło do powstania uszczerbku majątkowego po stronie skarżącego, a z drugiej strony oddalił skargę, a zatem dokonał oceny żądań skarżącego, mimo że ani organy nie przeprowadziły żadnych dowodów zmierzających do ustalenia spełnienia lub niespełnienia powyższej przesłanki, ani też nie umożliwiły skarżącemu przedstawienia dowodów na powyższą okoliczność,
8. 4) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o ustalenia faktyczne nieznajdujące żadnego oparcia w aktach sprawy, a zgodnie z którymi:
9. - skarżący nie poniósł żadnego uszczerbku majątkowego wskutek uiszczenia spornych opłat, bowiem przerzucił ich ciężar ekonomiczny na klientów w cenie usługi,
10. - sporne opłaty pobrane od skarżącego stanowiły zapłatę za rzeczywiście wykonaną usługę i odpowiadały rzeczywiście poniesionym kosztom sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych w formie papierowej lub elektronicznej,
11. - zarządzenie Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] nie stanowiło bezpośredniej podstawy pobrania opłat objętych wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2016 r.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji; rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 22.06.2018 r. I OSK 629/17).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W zarzutach opartych na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wadliwe przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest kompletny i wyczerpujący oraz zarzucił dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Nie można jednak zgodzić się z tym stanowiskiem. Organy administracyjne obok ustalenia, czy naliczanie dodatkowych opłat geodezyjnych znajdowało podstawę prawną, przeprowadziły postępowanie dowodowe zmierzające do zbadania, czy uiszczenie spornych opłat doprowadziło do powstania uszczerbku majątkowego po stronie skarżącej.

Sąd I instancji dokonał zaś oceny prawnej w przedmiocie ustalenia podstawy prawnej obowiązku wniesienia opłaty przez skarżącego oraz skontrolował działanie organów administracyjnych w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego. Należy przy tym pamiętać, że w tych postępowaniach, w których z uwagi na ich przedmiot możliwości samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji pozostają istotnie ograniczone, w orzecznictwie przyjęto, że inicjatywę dowodową powinna – we własnym interesie – wykazać strona (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 603/16, LEX nr 2429212). Stanowisko NSA zasługuje na pełną aprobatę. W interesie strony posiadającej informacje o dowodach na okoliczności dla niej korzystne powinno być ich ujawnienie. W aktualnym stanie prawnym należy się opowiedzieć za zasadnością oczekiwania od strony większej inicjatywy dowodowej w postępowaniach wszczynanych na wniosek.

Świadczy o tym treść dodanego do kodeksu przepisu art. 79a § 1 K.p.a., wprost stanowiącego o obowiązku strony wykazania tych przesłanek, od których zależy uwzględnienie wniosku, a które pozostają "zależne od strony".

Organy administracyjne przyjęły, a Sąd I instancji zaaprobował te ustalenia, że wniosek skarżącego, odwołanie oraz skarga potwierdzają, że faktury VAT odzwierciedlają wykonane usługi, zestawienie faktur VAT ma związek z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą i w związku z tym stanowią jako wydatek koszt uzyskania przychodu. Skarżący znając stanowisko organu I instancji w kwestii wykładni instytucji nadpłaty oraz istnienia podstawy prawnej pobierania opłat dodatkowych za techniczne czynności geodezyjne i kartograficzne, nie przedstawił żadnych innych dowodów w toku postępowania odwoławczego, ani też w postępowaniu przed Sądem I instancji. Nie można też uznać, że skarżącemu w toku postępowania administracyjnego uniemożliwiono dokonania tych czynności

Skarżący kasacyjnie zarzuca organom administracyjnym, że na żadnym etapie postępowania nie był zawiadamiany o dowodach przeprowadzanych przez organ w sprawie, nie umożliwiono mu także zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, ani nie zapewniono mu możliwości wypowiedzenia się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu przez organy administracyjne obowiązków wynikających z art. 10 K.p.a. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uchodzi pogląd, zgodnie z którym: "Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych" (zob. wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157).

Skarżący kasacyjnie jednakże nie wskazał jakich konkretnie czynności procesowych nie mógł dokonać ani nie podniósł okoliczności, z których wynikałoby, że poniósł uszczerbek majątkowy wskutek uiszczenia spornych opłat, ani też nie wskazał, że dysponuje dodatkowymi dokumentami, z których wynikałoby, że, nie przerzucił ciężaru ekonomicznego opłat na klientów w cenie usługi, a wydatków poniesionych z tego tytułu nie zaliczył do kosztów uzyskania przychodu. Nieusprawiedliwione pozostają zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli stosowania art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a. Uzasadnione natomiast było przyjęcie przez organy administracyjne, że sporne opłaty pobrane od skarżące stanowiły zapłatę za rzeczywiście wykonaną usługę i odpowiadały rzeczywiście poniesionym kosztom sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych w formie papierowej lub elektronicznej.

Tym samym niezasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania (tj. niezastosowania) przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a., który w miejsce tego zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skoro organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne organu I instancji i nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). W konsekwencji w sprawie nie zaistniała podstawa do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylenia decyzji organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy albo uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania I instancji w całości albo w części.

Ani organy orzekające w niniejszej sprawie, ani Sąd Wojewódzki, nie miały zatem podstaw by stwierdzić, że skarżący uiścił opłaty za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji, a kwota faktycznie przez niego uiszczona była wyższa od kwoty należnej, tj. wynikającej z prawidłowo skonkretyzowanej wysokości opłaty. Skarżący nie wykazał, że opłaty pieniężne zapłacone zostały w kwocie wyższej niż wymagana przez obowiązujące przepisy ustawowe regulujące sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji. Wskazać należy bowiem, że nadpłata powstaje w wyniku prostego porównania kwoty należnej z zapłaconą. (p. wyrok NSA z 16.05.2019 r., I OSK 1902/17).

Skoro na gruncie przepisów o.p. nie istnieje możliwość zwrotu nadpłaty, która prowadziłaby do wzbogacenia podmiotu, który żąda jej zwrotu, jeśli podmiot ten uniknął poniesienia ciężaru ekonomicznego opłaty, to jego wniosek o zwrot nadpłaty nie jest prawnie skuteczny. To podmiot, który domaga się zwrotu nadpłaty powinien wykazać że zapłacił więcej niż należność wynikająca z przepisów prawa lub że w ogóle nie powinien był zapłacić, gdyż przepisy prawa nie przewidują obowiązku uiszczenia jakiejkolwiek sumy za takie czy inne działania organu o charakterze publicznoprawnym. Skarżący takiej okoliczności nie wykazał. W tej sytuacji organy orzekające w niniejszej sprawie i Sąd I Instancji nie miały podstaw by stwierdzić, że skarżący posiada nadpłatę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z przepisu tego wynika tylko nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. wskazać trzeba, że jest on nieuzasadniony, gdyż przepisy te nie były przez organy administracyjne stosowane, a zatem nie mogły podlegać ocenie prawnej dokonywanej przez Sąd I instancji.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 72 § 1 pkt 1 o.p. w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji RP w związku z art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c p.g.k. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że pomimo stwierdzenia nieważności zarządzenia Starosty L. nr [...] z [...] listopada 2009 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., w przepisach prawa powszechnie obowiązującego istniała podstawa prawna uprawniająca Starostę L. do pobierania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy zgodzić się.

Po pierwsze podkreślenia wymaga, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b p.g.k. stanowiący podstawę prawną do wydania przez Ministra Infrastruktury rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. poz. 333 ze zm.), utracił moc z dniem 12 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 uznał bowiem wskazany przepis za niezgodny z Konstytucją RP. Jednocześnie TK stwierdził, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości.

Nadto należy zauważyć, jak czyni to Sąd I instancji, że kwestia odpłatności za udostępnianie i eksploatację zasobu geodezyjnego i kartograficznego była przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie tych sądów stanowiskiem, zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji (zob. m.in. wyrok NSA z 10 grudnia 2013 r. I OSK 707/13, postanowienia NSA z 15 kwietnia 2010 r., I OSK 514/10 i z 10 grudnia 2013 r., I OSK 3046/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 12 grudnia 2012 r., II SA Wr 721/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2011 r. nie budziło wątpliwości, że nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, o której jest mowa w tych przepisach stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawienie faktury było jedynie potwierdzeniem obowiązku uiszczania opłaty.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że pobieranie kwestionowanych w sprawie opłat było nieuprawnione, skoro miało ono podstawę prawną w powołanych wcześniej przepisach statuujących zasadę odpłatności udostępniania danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywania czynności związanych z udostępnianiem tych informacji.

Prawidłowo też Sąd I instancji powołał się na art. 60 pkt 7 u.f.p., zgodnie z którym środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa powołanych powyżej.

W tej sytuacji nie można podzielić poglądu prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Starosty oznacza, że opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej, a tym samym stanowią nadpłatę, która winna podlegać zwrotowi. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że zarządzenie to nie stanowiło bezpośredniej podstawy pobrania objętych wnioskiem o zwrot opłat, w tym opłat dodatkowych. Dodatkowe czynności techniczne, a także wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego należy odróżnić od czynności, za które opłaty zostały ustalone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Opłaty dodatkowe obejmowały zwrot kosztów za dodatkowe czynności techniczne, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego i objęte były również zasadą odpłatności.

Reasumując w okresie objętym wnioskiem skarżącej o zwrot nadpłaty istniała podstawa materialnoprawna w aktach powszechnie obowiązujących uprawniających Starostę L. do pobierania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Stwierdzenie nieważności zarządzenia Starosty L. nie może uzasadniać "automatycznie" uznania pobranych opłat jako nadpłaty w rozumieniu powołanego art. 72 § 1 o.p.

Celem i istotą roszczenia o zwrot nadpłaty nie jest pokrycie wszelkiego uszczerbku spowodowanego zapłatą nienależnego podatku, lecz wyłącznie restytucja straty w majątku podatnika wywołanej bezpośrednio zapłatą takiego podatku. Jeżeli zaś do straty takiej nie doszło - np. na skutek przerzucenia kosztów opodatkowania na podmioty trzecie - to istniałoby poważne ryzyko, że uwzględnienie roszczenia o zwrot nadpłaty prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia po stronie podatnika kosztem majątku publicznego. Wskazane powyżej zasady, na podstawie art. 67 u.f.p., mają zastosowanie do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w rozumieniu art. 60 u.f.p. Przepis art. 72 § 1 o.p. należy zatem rozumieć na gruncie rozpoznawanej sprawy w ten sposób, że byłaby nadpłatą kwota opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne poniesione przez skarżącego, gdyby z tego tytułu skarżący poniósł bezpośredni uszczerbek majątkowy.

Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.