Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 sierpnia 2023 r., po rozpoznaniu skargi W.S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącego, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł oraz zasądził na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w części dotyczącej, że Kolegium dopuściło się bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 149 § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uznanie bezczynności organu za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, która nie wypełniała warunków pozwalających na stwierdzenie wystąpienia kwalifikowanej formy bezczynności;
- 2) art. 149 § 2 ppsa przez przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wywiedzionej z tego przepisu normy, w szczególności naruszenie w sprawie ustawowych terminów załatwienia sprawy nie było efektem celowych, niedbałych, czy lekkomyślnych działań organu oraz nie skutkowało zawinioną przez organ szkodą, czy krzywdą po stronie skarżącego, a przyznana kwota w żaden sposób nie przyczyni się do usprawnienia postępowania organu, czy zapobieżenia przypadkom bezczynności w przyszłości, co doprowadziło do błędnych ocen w zakresie zasadności przyznania od organu dla skarżącego określonej sumy pieniężnej;
- 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 ppsa przez brak wystarczających ustaleń co do okoliczności wpływających na zasadność i wysokość przyznanej na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyznania mu od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 26 kwietnia 2021 r. wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną.
Decyzją z 21 maja 2021 r. Burmistrz Gminy K. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 19 października 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję.
Decyzją z 25 listopada 2021 r. Burmistrz ponownie odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, a jego odwołanie przekazane zostało do Kolegium w dniu 11 stycznia 2022 r. W dniu 1 czerwca 2022 r. skarżący złożył ponaglenie na bezczynność Kolegium. Organ odwoławczy decyzją z 20 czerwca 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję.
Decyzją z 24 sierpnia 2022 r. Burmistrz po raz kolejny odmówił przyznania skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia.
Odwołaniem z 8 września 2022 r. skarżący zaskarżył powyższą decyzję. Środek ten został przekazany do Kolegium w dniu 29 września 2022 r.
W dniu 16 stycznia 2023 r. skarżący złożył ponaglenie na bezczynność organu odwoławczego.
Pismem z dnia 2 marca 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Kolegium w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji burmistrza z 24 sierpnia 2022 r.
Decyzją z 23 marca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.
Jak to wyżej podniesiono, przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania skarżącego, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, a bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, przyznał skarżącemu od organu kwotę 500 zł oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że od dnia wpływu odwołania do wydania decyzji drugoinstancyjnej organ nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego i nie zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy.
Sąd podkreślił, że sprawa ta rozpoznawana była przez Kolegium po raz trzeci, w związku z czym nie była dla organu sprawą nową, a organ kilkukrotnie przekroczył kodeksowy termin załatwienia sprawy, naruszając zasadę szybkości postępowania oraz prowadzenia postępowania w sposób budujący zaufanie do organu zwłaszcza w odniesieniu do sprawy dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 149 § 1a ppsa uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.
Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a ppsa, oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa jest taki stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1879/22, z 27 września 2023 r., sygn. akt I OSK 979/22, czy z 1 września 2023 r., sygn. akt I OSK 749/22).
W rozpoznawanej sprawie rozpatrzenie przez Kolegium odwołania od decyzji odmawiającej przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło 6 miesięcy od dnia otrzymania przez ten organ wspomnianego środka zaskarżenia. W tym czasie Kolegium nie podejmowało żadnych czynności w sprawie, nie prowadziło uzupełniającego postępowania wyjaśniającego ani nie poinformowało skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wyznaczyło nowego terminu jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już zatem sam fakt tak znacznego przekroczenia kodeksowego terminu rozpatrzenia odwołania i fakt całkowitej bezczynności organu pozwalają uznać stwierdzone opóźnienie za mające charakter rażący.
Zauważyć należy, co prawidłowo podkreślił Sąd pierwszej instancji, że sprawa administracyjna, w której ramach złożono odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji była już dwukrotnie badana przez Kolegium, a zatem nie była dla tego organu sprawą nową. Dodatkowo należy podnieść, że sprawa ta dotyczyła przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, które stanowi rekompensatę utraconego dochodu z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jakiekolwiek zatem opóźnienia w załatwieniu sprawy tego typu powinny być uznawane za wysoce niepożądane i co do zasady będą przyczyniać się do uznania długotrwałej bezczynności za mającą charakter kwalifikowany.
Jednocześnie, odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie organu wskazującego na wzrost liczby spraw do załatwienia w okresie, w którym organ dopuścił się bezczynności oraz braków kadrowych, należy wskazać, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych istnienie problemów organizacyjnych czy kadrowych w funkcjonowaniu organów nie może stanowić usprawiedliwienia dla opieszałości w postępowaniu orzeczniczym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1574/23).
W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 149 § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa należało uznać za niezasadny. W rozpoznawanej sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że okoliczności postępowania Kolegium wskazują na kwalifikowany charakter stwierdzonej bezczynności.
Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 149 § 2 ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak wynika z treści zacytowanego przepisu rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. W przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji przywołany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd, ustalając wysokość sumy pieniężnej (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2023 r., sygn. akt I OSK 725/22 i I OSK 726/22, czy z 8 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1004/22).
Niewątpliwie za przyznaniem sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ppsa przemawiać będzie kwalifikowany charakter bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1004/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z sytuacją taką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności bowiem towarzyszące wystąpieniu bezczynności pozwoliły na uznanie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem przepisów i dotyczyła szczególnego rodzaju spraw, jakimi są postępowania w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie nie sposób zgodzić się z Kolegium, które stwierdziło, że orzeczony środek nie przyczyni się do usprawnienia postępowania organu, czy zapobieżenia przypadkom bezczynności w przyszłości i nie wiązał się z krzywdą po stronie skarżącego. Należy wyjaśnić, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa nie ma charakteru represyjno-korekcyjnego, a osiągnięciu tego efektu służy możliwość nałożenia na organ grzywny na podstawie tego samego przepisu. Z kolei już sam fakt niezałatwienia sprawy administracyjnej w prawidłowym terminie powoduje, że po stronie strony tego postępowania powstaje stan dolegliwości, który może doznać rekompensaty w drodze przyznania świadczenia pieniężnego na podstawie analizowanego przepisu. Podkreślenia przy tym wymaga, że suma pieniężna nie jest zadośćuczynieniem w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, które wymaga co najmniej określenia naruszonego dobra bądź winy sprawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 828/21).
Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia art. 149 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. W rozpoznanej sprawie zarówno bowiem charakter bezczynności, której dopuścił się organ odwoławczy, jak i okoliczności sprawy, a w szczególności jej przedmiot, wskazywały, że przyznanie kwoty pieniężnej na podstawie przywołanego przepisu okazało się prawidłowe i usprawiedliwione.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 ppsa. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie. Naruszenia powyższych przepisów organ upatruje w braku ustaleń dotyczących okoliczności, na podstawie których Sąd uznał za wskazane przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak takich wywodów w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie świadczy o wadliwości tego uzasadnienia w stopniu przemawiającym za jego uchyleniem. Zauważyć bowiem należy, że zakres naruszeń, których dopuścił się organ, i ich charakter – szczegółowo opisanych i przeanalizowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przemawiały za przyznaniem skarżącemu wspomnianej sumy. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji przyznając skarżącemu sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 ppsa wyjaśnił podstawę prawną przyznania tej kwoty.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.