Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 sierpnia 2016 r., I SA/Wa 808/16, oddalił skargę Gminy Miasta R. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem kontroli jest ocena decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody P. z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia komunalizacji nieruchomości położonej w R. w obr. [...], oznaczonej w decyzji, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej jako: "ustawa"). W myśl art. 5 ust. 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia tej ustawy w życie. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w związku z powołaną przez skarżącą uchwałą składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r., należy przyjąć, że w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) Skarb Państwa legitymował się prawem własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazana uchwała została podjęta przez Sąd Najwyższy z uwagi na zasadnicze kontrowersje co do tego, czy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 i 6 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.; dalej jako: "u.k.w.h.") może chronić nabywcę prawa użytkowania wieczystego na podstawie czynności prawnej w razie istnienia wadliwego wpisu w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości gruntowej, w tym wypadku Skarbu Państwa. Taka wadliwość wpisu może nastąpić wówczas, gdy podstawę ujawnienia jako właściciela Skarbu Państwa stanowiło, jak w przedmiotowej sprawie, postanowienie Sądu Rejonowego w Rzeszowie I Wydział Cywilny z 6 lutego 1985 r., I Ns 42/85 stwierdzające nabycie przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia z dniem 1 marca 1984 r. własność działek nr [...] i [...], które następnie zostało zmienione przez postanowienie z 17 października 2006 r., I Ca 460/06 w ten sposób, że uwzględniając skargę o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 6 lutego 1985 r. – w zakresie wniosku o zasiedzenie nieruchomości, wniosek ten został oddalony.
Istotą problemu zawartego w uchwale jest określenie prawnego zasięgu działania zasady rękojmi wiary ksiąg wieczystych i wskazania ewentualnych skutków prawnych tej zasady w sferze praw majątkowych Skarbu Państwa, użytkownika wieczystego i właściciela nieruchomości z uwagi na to, ze nie jest możliwe obciążenie gruntu innego niż grunt wskazany w art. 232 k.c. prawem użytkowania wieczystego. Ochrona udzielona użytkownikowi wieczystemu "powinna prowadzić nie tylko do nabycia prawa użytkowania wieczystego od osoby nieuprawnionej (podstawowy skutek konstytutywnego działania rękojmi).
Należy jeszcze przyjąć, że nabycie to ma nastąpić w takim kształcie jurydycznym i konfiguracji podmiotowej (użytkownik – Skarb Państwa), w jakim prawo użytkowania wieczystego występuje w obrocie prawnym de lege lata (dalszy skutek konstytutywnego działania rękojmi). Uzyskanie własności przez Skarb Państwa stanowi zatem wtórny i niesamodzielny, bo pochodny skutek służący zapewnieniu jak najpełniejszej ochrony prawnej osobie trzeciej (nabywcy użytkowania wieczystego), działającej w zaufaniu do treści wpisu do księgi wieczystej". Zatem jest to, jak wskazał organ, fikcja prawna, która ma na celu ochronę użytkownika wieczystego i odnosi się tylko do jego ochrony w świetle art. 5 u.k.w.h. Jest to sytuacja, w której nabycie użytkowania wiecznego nastąpiło od podmiotu nieuprawnionego (Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem nieruchomości), czyli obarczone jest wadą nieważności wynikającą z naruszenia ustawy i dlatego należało przyjąć, ze Skarb Państwa uzyskał własność nieruchomości w sposób pochodny od użytkowania wiecznego, aby rękojmia mogła wywrzeć skutek w postaci nabycia tego prawa przez użytkownika wieczystego.
Uchwała ta miała na celu tylko i wyłącznie ochronę użytkownika wieczystego. W żadnym razie nie uprawnia ona do wysnucia wniosku, że jest to kolejny sposób nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, którą to nieruchomością Skarb Państwa może następnie w dowolny sposób rozporządzać.
Przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, co wyklucza możliwość jej komunalizacji. Jak już zostało omówione powyżej podstaw do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości nie daje wskazana uchwała Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r., III CZP90/10, ponieważ użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. pomimo, że nastąpiło przed 27 maja 1990 r., to jednak nie powoduje uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności. Z omówionych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 232 § 1 k.c. i art. 5 u.k.w.h. przez nieuwzględnienie, że Skarb Państwa pomimo wpisu w księdze wieczystej bez podstawy prawnej nabywa własność nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste jako wtórny skutek prawny czynności, którą chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. W tej sytuacji Sąd odstąpił od omówienia zarzutu naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa jest tożsama ze sprawą o stwierdzenie nabycia nieruchomości z mocy prawa, jako nie mającego znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu.
Sąd uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała jego prawidłowej oceny a podjętą decyzję uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich podniesionych kwestii.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miasto R., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrotu kosztów postępowania przez Sądem I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 kpa, art. 1 kpc i art. 2 § 3 kpc przez oddalenie skargi, podczas gdy główna przesłanka sprawy zakończonej ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], tj. ustalenie czy Skarbowi Państwa na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwała własność działek [...], [...] i [...] obr. [...] R. nie należała do właściwości organu administracji a do właściwości sądu powszechnego, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie braku kompetencji organu administracji oznaczałaby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i wskazania, że stanowi to zagadnienie wstępne do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny;
- 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody P. rozstrzygnęła kwestię własności nieruchomości stanowiących działki [...], [...] i [...] obr. [...] R. na dzień 27 maja 1990 r. bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie braku kompetencji organu administracji do rozstrzygania kwestii własności oznaczałaby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i wskazania, że stanowi to zagadnienie wstępne do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 kpa przez oddalenie skargi i uznanie, że zaskarżony organ rozpatrzył całokształt materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej oceny, podczas gdy organ nie wysnuł prawidłowych wniosków z znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z 12 listopada 1986 r. Rep. [...] wskazującego na nabycie w dobrej wierze przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" prawa użytkowania wieczystego a tym samym nabycie w tym dniu przez Skarb Państwa własności gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 4. art. 232 § 1 kc i art. 5 u.k.w.h. przez nieuwzględnienie, że Skarb Państwa pomimo wpisu w księdze wieczystej bez podstawy prawnej nabywa własność nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste jako wtórny skutek prawny umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, którą chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Pismem z 18 lutego 2019 r. skarżąca kasacyjnie Gmina nadesłała odpis prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego Wydział I Cywilny w Rzeszowie z 18 grudnia 2018 r., I C 579/17, z którego wynika, że Skarb Państwa był na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] obr. [...]. Wyrokiem tym Sąd ustalił, że Skarb Państwa nabył w/w działki gruntowe z dniem 12 listopada 1986 r. na skutek oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na podstawie stwierdzonej aktem notarialnym Rep. A nr [...] z roku 1986 r. umowy wieczystego użytkowania, co zostało ujawnione 12 listopada 1986 r. w księdze wieczystej nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
W związku zaś z załączonym przez skarżącą kasacyjnie do akt niniejszej sprawy odpisem prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego Wydział I Cywilny w Rzeszowie z 18 grudnia 2018 r., I C 579/17, z którego jasno wynika, że Skarb Państwa był na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] obr. [...], albowiem nabył je z dniem 12 listopada 1986 r. na skutek oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na podstawie stwierdzonej aktem notarialnym Rep. A nr [...] z roku 1986 umowy wieczystego użytkowania, co ujawnione zostało 12 listopada 1986 r. w księdze wieczystej nr [...], nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że mienie to podlegało komunalizacji zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy. Powyższe dowodzi, że ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez Sąd I instancji oraz przez organy administracji okazały się błędne.
Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody P. z [...] kwietnia 2015 r.
Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.