Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1646/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Z. A. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z [...] lipca 2017 r. skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej strona skarżąca zwróciła się o interwencję w sprawie nieprzedstawienia jej propozycji pracy. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował stronę, że zgodnie z art. 165 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm.) - dalej: PwKAS, w kwestii przedstawienia propozycji pracy lub służby właściwy jest dyrektor izby administracji skarbowej, wykonujący - w myśl art. 145 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - zadania kierownika jednostki organizacyjnej. Oznacza to, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie ma możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w izbie administracji skarbowej, ani też zmiany przedłożonej propozycji.
Wyjaśnił jednocześnie, że w sytuacji braku propozycji pracy lub służby przepisy PwKAS nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej dalszej kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone pismo nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) - dalej: ppsa. Jest natomiast pismem informacyjnym skierowanym do skarżącej w odpowiedzi na jej pismo zawierające prośbę o interwencję skutkującą otrzymanie przez nią propozycji pracy.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Z. A., zaskarżając je w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu - na podstawie art. 174 § 1 i § 2 ppsa - zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ppsa w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS, przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że pismo skierowane do skarżącej informujące o braku przedłożenia propozycji pracy lub służby nie jest ani decyzją administracyjną, ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że skarga z innych przyczyn jest niedopuszczalna i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;
- - art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, podczas gdy pismo informujące o braku przedłożenia skarżącej propozycji pracy de facto jest decyzją administracyjną lub względnie innym aktem (lub czynnością) z zakresu administracji publicznej ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i tym samym odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- - art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ppsa w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że pismo informujące skarżącą o braku przedłożenia propozycji pracy/służby nie może być uznane ani za decyzję administracyjną ani za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa;
- - art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ppsa w zw. z art. 169 ust 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust 7 PwKAS, przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że pismo informujące o braku przedłożenia propozycji zatrudnienia nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i w konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- - art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ppsa w zw. art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania (bezczynności organu), uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia:
- a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 kpa, przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
- b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
- c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
- d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
- e) naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 104 § 2 kpa, przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowanie (w tym kosztów zastępstwa procesowego).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, czyli bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w którym wydawana jest decyzja administracyjna, postanowienie na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej stanowi odpowiedź organu na składane uprzednio przez skarżącą pismo i nie rodzi skutków prawnych. Pismo to w żaden sposób nie ingeruje w sferę uprawnień i obowiązków skarżącej. Zakwestionowanemu pismu nie można przypisać charakteru władczego. Z jego treści wynika, że ma ono charakter informacyjny. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał w nim, że przepisy PwKAS uprawniają dyrektorów Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektorów Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości do składania pracownikom i funkcjonariuszom propozycji określających nowe warunki zatrudnienia lub służby. Uprawnienia do przedstawiania propozycji pracy lub służby nie zostały natomiast nadane Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.
Ponadto wskazał, że w spawach pisemnych propozycji pracy lub służby nie mają zastosowania przepisy kpa, a w szczególności art. 37 kpa (dotyczący uprawnienia strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania), toteż Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie ma możliwości rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 37 kpa. Zaskarżone pismo z [...] sierpnia 2017 r. jest zatem jednym z wielu pism w sprawie, informującym o stosowanych przepisach i wynikających z nich obowiązkach.
Wbrew więc przekonaniu skarżącej, nie jest ono władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu - nie rozstrzyga o stosunku służbowym skarżącej i nie wpływa na jego byt prawny. Skoro w sposób władczy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej to nie jest z całą pewnością decyzją administracyjną. Nie jest również postanowieniem. Brak więc podstaw by uznać, że podlega ono kontroli sądów administracyjnych stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 - 3 i 4a ppsa.
Zaskarżonego pisma nie można także zaliczyć do form działania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Przez inne akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne organów administracji publicznej, wywołujące konkretne skutki prawne wobec indywidualnie określonego adresata, które rozstrzygają o uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu wynikających z przepisów prawa administracyjnego materialnego lub ustrojowego. Również takiego charakteru nie ma zaskarżone pismo.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi właśnie tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 ppsa) skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.