Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 330/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę S. U. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji/odwoławczy) z 5 stycznia 2023 r., znak: SKO-NP-4115-551/22 (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego.
Decyzją z 25 listopada 2022 r., znak: MOPS.III.524.Od.004433.SP.11.2022 (dalej: decyzja organu I instancji), Prezydent Miasta N. (dalej: organ I instancji) orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną. Organ administracji I instancji uznał, że dołączone do wniosku dokumenty potwierdzają niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną, a zakres wykonanych czynności związanych z opieką uniemożliwia podjęcie zatrudnienia przez stronę. Powodem odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia było natomiast nieziszczenie się - przewidzianej w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: uśr) – przesłanki dotyczącej daty powstania niepełnosprawności, gdyż ta istnieje od 1 kwietnia 2021 r., a więc powstała w momencie, gdy osoba wymagająca opieki miała 57 lat.
Zaskarżoną decyzją z 5 stycznia 2023 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. SKO zakwestionowało jednak wykładnię art. 17 ust. 1b uśr przyjętą przez ten organ. Według Kolegium, wobec skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 uśr, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną, a więc art. 17 ust. 1b ustawy.
Ponadto organ odwoławczy - nie kwestionując faktu, że żona skarżącego, z uwagi na stan jej zdrowia, wymaga pomocy i opieki, które zapewnia jej mąż - uznał, że w danej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez odwołującego, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad jego żoną. Według SKO - po pierwsze - nie sposób przyjąć, że skarżący zrezygnował z pracy zawodowej w związku z koniecznością sprawowania tej opieki zważywszy na fakt, że jego ostatnie zatrudnienie ustało 31 grudnia 2020 r. z upływem okresu, na który była zawarta umowa, a następnie był on zarejestrowany jako osoba bezrobotna, natomiast żona skarżącego jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od 1 kwietnia 2021 r. Po drugie - z ustaleń faktycznych sprawy nie można wnioskować, że rzeczywisty zakres opieki sprawowanej przez odwołującego względem niepełnosprawnej żony, był tego rodzaju, że uniemożliwiałby mu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym, przy jednoczesnym wsparciu w postaci usług opiekuńczych.
Zdaniem organu II instancji, na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie sposób przyjąć, iż odwołujący stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną żoną, zatem nie wyczerpuje ona zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która ma być trwała. Według SKO, z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: przygotowywanie posiłków, prowadzenie gospodarstwa domowego, pomoc w utrzymywaniu higieny osobistej, załatwianie spraw urzędowych i w placówkach służby zdrowia - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką np. nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie, jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie.
SKO stwierdziło również, że zasadnicza część wymienionych czynności podejmowana przez skarżącego w gospodarstwie domowym, nie ma bezpośredniego związku tylko ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż pewne czynności związane z "prowadzeniem domu", tj. robienie zakupów, pranie, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, wnioskodawca wykonuje nie tylko specjalnie dla żony, ale również i dla siebie, chociażby z racji wspólnego zamieszkania i gospodarowania. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie przyznanie wnioskowanego świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na mężu osoby wymagającej opieki.
Oddalając skargę na decyzję organu II instancji WSA uznał, że Kolegium zasadnie zarzuciło organowi I instancji nieuwzględnienie przy interpretacji art. 17 ust. 1b uśr wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 38/13 i prawidłowo uznało, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do odmowy przyznania skarżącemu żądanego świadczenia. Sąd I instancji nie podzielił jednak stanowiska SKO, co do braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad chorą żoną w aspekcie momentu ustania ostatniego zatrudnienia skarżącego i posiadania przez niego statusu bezrobotnego. Zdaniem WSA, wcześniejsze okoliczności nie mają znaczenia. Posiadanie statusu osoby bezrobotnej oznacza ciągłą gotowość do podjęcia pracy lub innego rodzaju zatrudnienia, a skoro skarżący tego nie czyni, bo jak podnosi, musi opiekować się żoną, to należało przyjąć, że pozostaje to w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, co wypełnia jedną z przesłanek warunkujących przyznanie prawa do żądanego świadczenia.
Według Sądu I instancji, Kolegium dokonało natomiast prawidłowej oceny zakresu i charakteru czynności opiekuńczych, jako elementu istnienia bądź nie związku przyczynowo - skutkowego. Aprobując zarówno tę ocenę, jak i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odnosząc je do stanu zdrowia żony skarżącego Sąd I instancji stwierdził, że jej schorzenia i dolegliwości, czy też nawet ograniczenia w sprawnym operowaniu kończynami i koordynacją ciała, nie oznaczają, że czynności opiekuńcze jakie w związku z tym muszą być wykonywane przy żonie są tak absorbujące czasowo, że wykluczają jakąkolwiek pracę zawodową skarżącego, nawet tą w niepełnym wymiarze czasu pracy. Według WSA, nie można pomijać okoliczności, że ustaleń wynika, iż żona skarżącego porusza się w obrębie własnego mieszkania w miarę samodzielnie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna.
W grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej, ciągłej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności i takie, które umożliwiają egzystowanie i funkcjonowanie organizmu w życiu codziennym, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do samodzielnej egzystencji, jak to potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, są jednak w stanie w miarę samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie, umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W tej drugiej sytuacji czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Zdaniem Sądu I instancji, pomimo stanu zdrowia żony skarżącego w stanie faktycznym i prawnym sprawy mamy do czynienia z tą drugą sytuacją, bowiem żona skarżącego niewątpliwie potrzebuje pomocy, ale nie w takim zakresie i nie takiego charakteru, żeby skarżący nie mógł choćby w ograniczonym czasie pracy podjąć jakąś pracę, być może np. na umowę zlecenie.
W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa - poprzez błędne uznanie, że słusznym było utrzymanie przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji i w rezultacie błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, pomimo iż organ II instancji nie ustalił, w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej, stanu faktycznego sprawy, nie zebrał prawidłowo odpowiedniego materiału dowodowego, a także nie ocenił, na podstawie tego materiału dowodowego, który został w sprawie zgromadzony, w sposób prawidłowy, czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przezeń opieki nad niepełnosprawną żoną, a Sąd II instancji owe niepełne ustalenia i nieprawidłowe oceny zaakceptował, uznając wadliwą decyzję za decyzję prawidłową; b) art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ppsa oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 7, 8 § 1 i § 2, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 84 § 1 kpa - poprzez błędne uznanie, że słusznym było utrzymanie przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji i w rezultacie błędne oddalenie skargi oraz przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, pomimo iż organ II instancji nie wyjaśnił istoty sprawy, dopuścił się licznych uchybień w zakresie postępowania dowodowego (zarówno na etapie gromadzenia, jak i oceny dowodów oraz czynienia w oparciu o nie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia), w tym w szczególności:
- - oparł się na wadliwie przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, w toku którego nie poczyniono kompleksowych i pogłębionych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a także błędnie zinterpretowano słowa skarżącego o niewymaganiu wsparcia w formie przyznania usług opiekuńczych;
- - zignorował fakt, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta N. z 12 października 2022 r. znak: MOPS.III.524.003702.SZO.10.2022 o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną na okres od 3 września do 31 października 2022 r., w której uzasadnieniu stwierdzono, że dołączone do wniosku dokumenty potwierdzają fakt niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną, co zostało potwierdzone wywiadem środowiskowym z 03.10.2022 r. - a przesłanki wydania tej decyzji są zasadniczo zbieżne z przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do zajęcia odmiennego stanowiska w niniejszej sprawie, a także do zlekceważenia wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w tamtej sprawie zaledwie miesiąc wcześniej niż w sprawie niniejszej;
- - nie zgromadził dowodów obrazujących kompleksowo aktualny stan zdrowia B. U. (dalej: osoba wymagająca opieki, żona skarżącego), stopień jej samodzielności i związane z tym potrzeby co do zakresu/wymiaru opieki sprawowanej przez męża, tj. skarżącego;
- - wadliwie ustalił znacznie węższy zakres opieki sprawowanej przez skarżącego niż ma to miejsce w rzeczywistości;
- - wadliwie ustalił, że stan zdrowia osoby wymagającej opieki jest lepszy niż w rzeczywistości, a stopień jej samodzielności - większy niż w rzeczywistości, w tym przecenił stwierdzenie, że porusza się ona w obrębie własnego mieszkania "w miarę samodzielnie";
- - wadliwie uznał, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przezeń opieki nad niepełnosprawną żoną, w tym w szczególności, że jej stan pozwala na to, by skarżący podjął się zatrudnienia łub wykonywał inne czynności zarobkowe chociażby w niepełnym wymiarze;
- - nie dopuścił dowodu z opinii biegłego lub biegłych lekarzy, psychologów i/lub logopedów na okoliczność skali pomocy/zakresu opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna;
- - nie uzasadnił w dostatecznym stopniu, dlaczego wyprowadził ze zgromadzonego materiału dowodowego odmienne wnioski od organu I instancji
- - które to nieprawidłowości w zakresie gromadzenia materiału dowodowego Sąd I instancji zaakceptował, przyjmując wadliwy stan faktyczny ustalony przez organ II instancji, w tym opierając się na nieudowodnionych okolicznościach mających przemawiać przeciwko przyznaniu wnioskowanego świadczenia;
- c) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ppsa - poprzez przekroczenie zakresu kognicji sądu administracyjnego, nieuprawnione uzupełnienie ustaleń faktycznych organów administracji, polegające na wypowiedzeniu się, z powołaniem na "ogólną wiedzę", w kwestii z zakresu wiadomości specjalnych, tj. co do oceny stanu zdrowia osoby wymagającej opieki i rokowań, tj. stwierdzenie, że jej dolegliwości da się przezwyciężyć w inny sposób, że z dobrze rozpoznaną, zdiagnozowaną i leczoną chorobą epilepsji można żyć, a taki sposób leczenia powoduje też zaniki stanów lękowych, w sytuacji, w której jest to ustalenie, którego nie poczyniły organy administracji, nie wynika ono z materiału dowodowego sprawy, a wręcz jest sprzeczne z dokumentami sprawy, a także z dokumentami załączonymi do niniejszej skargi kasacyjnej; d) art. 106 § 3 i art. 133 § 1 ppsa - poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów przedłożonych przez skarżącego 22 marca 2023 r. w postaci: (i) orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...].10.2022 r., stwierdzającego niezdolność osoby wymagającej opieki do samodzielnej egzystencji do dnia 31.10.2025 r. (które co prawda znajdowało się wcześniej w aktach sprawy, na k. 6, ale organy się do niego nie odniosły), (ii) wyniku badania TK głowy z kontrastem wykonanego w Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w N. [...].11.2022 r., (iii) orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...].01.2019 r (które co prawda znajdowało się wcześniej w aktach sprawy, na k. 4, ale organy się do niego nie odniosły w dostateczny sposób), (iv) wyroku Sądu Rejonowego w N. [...] Wydziału [...] z dnia [...].05.2019 r. (który co prawda znajdował się wcześniej w aktach sprawy, na k. 5, ale organy się do niego nie odniosły), podczas gdy przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów pozwoliłoby jednoznacznie stwierdzić, iż stan zdrowia małżonki skarżącego jest tego rodzaju, że wymaga od niego opieki w takim zakresie, który wyklucza zatrudnienie lub inną pracę zarobkową skarżącego, a przynajmniej prowadziłoby do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym nie zebrano pełnego materiału dowodowego pozwalającego na poczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych, czym naruszono m.in. zasadę prawdy obiektywnej i oficjalności w zakresie postępowania dowodowego; e) art. 106 § 3 i art. 133 § 1 ppsa - poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w postaci aktualnej dokumentacji medycznej, logopedycznej i psychologicznej dotyczącej stanu zdrowia żony skarżącego, celem usunięcia wątpliwości powstających na tym tle w świetle przeprowadzonego w postępowaniu przed organem I instancji wywiadu środowiskowego (odmiennie interpretowanego przez organy obu instancji), a także faktu oparcia się przez organy na szczątkowej i częściowo zdezaktualizowanej/starej dokumentacji, czego efektem było orzekanie przez Sąd I instancji na gruncie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, co zaowocowało oddaleniem skargi; f) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ppsa oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 9, art. 11 i art. 15 kpa, a także w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 141 § 4 ppsa - poprzez błędne uznanie, że słusznym było utrzymanie przez organ II instancji w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji i w rezultacie błędne oddalenie skargi, co nastąpiło wskutek wadliwie realizowanej funkcji kontrolnej nad działalnością organu, gdyż Sąd I instancji zlekceważył fakt, iż organy obu instancji skrajnie odmiennie (przy czym obydwa - błędnie) uzasadniły oddalenie wniosku skarżącego, czyniąc to w sposób godzący w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym niebudujący zaufania do władzy publicznej, naruszający obowiązki informacyjne wobec strony i nielicujący z obowiązkiem wyjaśniania przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwieniu sprawy, a wręcz podważający zasadę dwuinstancyjności postępowania, a nawet stan ten pogłębił (uznając zasadniczą część uzasadnienia organu II instancji za wadliwą i nienależycie wyjaśniając motywy oddalenia skargi pomimo tego); g) art. 134 § 1 ppsa - poprzez orzeczenie niezgodnie z tą normą, wyrażające się w szczególności w braku pełnego zbadania okoliczności sprawy, w tym w błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż organ II instancji poprawnie zebrał materiał dowodowy i ocenił przesłanki orzekania z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych; h) art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa - poprzez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przedstawiającego stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, pozbawionego wystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym nieodniesienie się do dowodów przedłożonych przez skarżącego, całkowite pominięcie tego, że z akt sprawy wynika, iż na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 3 października 2022 r. przyznano skarżącemu, na krótki okres, świadczenie, którego przesłanki przyznania są zbieżne z przesłankami przyznania świadczenia, o które ubiegał się on w niniejszej sprawie, niewyjaśnienie, dlaczego Sąd uważa, że czynności życia codziennego, wykonywane przez skarżącego zarówno dla żony, jak i dla siebie, nie składają się na sprawowanie opieki nad żoną.
W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. a) art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr - poprzez usankcjonowanie niewłaściwego jego niezastosowania przez organ II instancji (a tym samym niewłaściwe jego niezastosowanie przez Sąd I instancji) w związku z uznaniem, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, podczas gdy taki związek zachodzi, wobec czego przepis ten powinien znaleźć zastosowanie; b) art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr - poprzez dokonanie błędnej jego wykładni, w tym w szczególności użytego w nim pojęcia "sprawowania opieki" i uznanie, że:
- - na gruncie tego przepisu opieka sprawowana nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności obejmuje jedynie fizycznie wykonywane dla takiej osoby czynności i w zakres sprawowania opieki nie wchodzi pozostawanie w gotowości do ich wykonywania, bycie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji podopiecznego w celu niesienia mu pomocy, a także pilnowania, by nie stała mu się krzywda - podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, że na jego gruncie obok faktycznie realizowanej opieki i pomocy relewantna pozostaje także gotowość osoby ubiegającej się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do udzielenia pomocy osobie niepełnosprawnej w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia;
- - na gruncie tego przepisu nie stanowią sprawowania opieki czynności związane z "prowadzeniem domu", tj. robienie zakupów, pranie, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, które opiekun wykonuje nie tylko dla podopiecznego, ale i dla siebie - podczas gdy te czynności dnia codziennego są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osób wymagających opieki i składają się one na całokształt właściwie sprawowanej opieki, a w związku z tym powinny zostać uznane za czynności opiekuńcze, bowiem osoba niepełnosprawna w stopniu, o którym mowa w tym przepisie, nie jest w stanie ich wykonać bez pomocy swojego opiekuna, a zatem stanowią one element prawidłowo sprawowanej opieki, jednocześnie absorbując znaczną część dnia opiekuna.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 ppsa, a w takiej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma wykładnia przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, ponieważ to przepis prawa materialnego determinuje zakres postępowania dowodowego, jakie powinno zostać przeprowadzone w sprawie przez organy administracji. Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się bowiem do tego, czy w sprawie ziściła się jedna z określnych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji lub niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia, wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji uznały, że w stanie faktycznym sprawy brak jest takiego związku przyczynowo - skutkowego.
Poza sporem jest natomiast, że skarżący należy do osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie tego rodzaju świadczenia, ciąży na nim obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej żony, zaś osoba podlegająca opiece legitymuje się wymaganym orzeczeniem o niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr – w brzmieniu tego przepisu aktualnym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W przepisie tym przewidziano - jako warunek skutecznego ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego - rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej przez opiekuna. Brak aktywności zawodowej wnioskodawcy musi być zatem spowodowany w sposób bezpośredni i ścisły koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, zaś wymiar tej opieki ma obiektywnie wymuszać rezygnację z dotychczasowego zatrudnienia lub wykluczać możliwość jego podjęcia przez opiekuna. W sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zatem ustalenie, czy zakres sprawowanej opieki pozwala na stwierdzenie istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką, a niemożliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w komentowanym przepisie ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wprowadził wymogu, aby opieka ta musiała być wykonywana nieustannie przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna wraz z podopiecznym. W świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest też konieczne, by opieka była sprawowana całkowicie w sposób samodzielny, bez możliwości skorzystania w tym zakresie z pomocy innych osób, czy instytucji. Kluczowy jest bowiem wymiar opieki sprawowanej przez osobę wnioskującą o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjmuje się, że cel i istota tego świadczenia wskazują na konieczność sprawowania opieki stałej, ustawicznej, długotrwałej nad osobą niepełnosprawną, a więc opieki sprawowanej codziennie, a gdy wymaga tego stan zdrowia podopiecznego – także pozostawania opiekuna w stałej gotowości do niesienia pomocy. Trafnie podniesiono więc w skardze kasacyjnej na zasadność uwzględnienia w zakresie sprawowanej opieki również okoliczności pozostawania opiekuna do dyspozycji podopiecznego.
Rację ma skarżący także co do tego, że spod pojęcia sprawowania opieki nie można wykluczyć czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, prasownie etc.) i to również wtedy, gdy opiekun wykonuje je nie tylko dla podopiecznego, ale i jednocześnie dla siebie. W uzasadnieniu wyroku z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1661/23, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że w odniesieniu do sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych szczególnego rozważenia wymaga charakter wykonywanych przez nie czynności opiekuńczych – nawet tych związanych z przygotowaniem posiłku, utrzymaniem czystości w mieszkaniu, podaniem leków, etc. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień.
Należy zatem przyjąć, że sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr obejmuje nie tylko wykonywanie czynności związanych z bezpośrednią pielęgnacją i troską o osobę niepełnosprawną, lecz także codziennych czynności życiowych, którym osoba ta nie jest w stanie sprostać ze względu na swoją kondycję zdrowotną. Te ostatnie są bowiem niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej, niewątpliwie stanowią wsparcie w jej codziennej egzystencji, a więc wpisują się w zakres prawidłowo sprawowanej opieki.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że żona skarżącego jest leczona specjalistycznie z uwagi na przewlekłe schorzenia, m.in. doświadczyła rozległego krwotoku podtwardówkowego i śródmózgowego lewej półkuli mózgu, była leczona neurochirurgicznie, ma niedowład prawostronny z ciężką afazją mieszaną (czuciowo-ruchową), zdiagnozowano u niej kamicę nerkową, wodonercze, nerkę marską, padaczkę. Występują u niej problemy z pamięcią, zaburzenia snu, w sytuacjach stresowych drżenie całego ciała, nasilenie napadów epileptycznych, znaczne zaburzenia językowe, które wpływają na jej możliwości komunikacyjne, wyrażanie własnych potrzeb i funkcjonowanie społeczne.
Orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] stycznia 2019 r. żona skarżącego została zaliczona do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego, zaś wobec negatywnych rokowań dotyczących stanu jej zdrowia i braku możliwości jego poprawy, naruszenie sprawności organizmu uznano za trwałe i dlatego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydano na stałe. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] października 2022 r. uznał żonę skarżącego za niezdolną do samodzielnej egzystencji do 31 października 2025 r.
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 4 listopada 2022 r. wynika, że żona skarżącego nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej pomocy i opieki ze strony męża w zaspokajaniu podstawowych potrzeb. Stwierdzono, że skarżący zapewnia właściwą opiekę swojej żonie w codziennym funkcjonowaniu i utrzymywaniu kontaktów z otoczeniem. Pracownik socjalny ustalił, że osoba wymagająca opieki jest konsultowana psychiatrycznie z powodu lęków i zaburzeń depresyjnych, boi się zostać sama w mieszkaniu, a na zewnątrz wychodzi zawsze z mężem. Średnio raz w miesiącu odbywają się wizyty u lekarza rodzinnego, co 3 miesiące u neurologa oraz psychiatry. Ustalono, że sprawowanie opieki nad żoną zajmuje skarżącemu kilkanaście godzin dziennie, a obejmuje ona przygotowywanie posiłków, prowadzenie gospodarstwa domowego, utrzymywanie higieny osobistej, załatwianie spraw urzędowych i w placówkach służby zdrowia, w zakresie przemieszczania się i utrzymywania kontaktów z otoczeniem. Odnotowano, że mieszanie zajmowane przez skarżącego i jego żonę jest czyste i zadbane.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy był miarodajny i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, uznając jednocześnie podniesione w tym zakresie liczne proceduralne zarzuty kasacyjne za niezasadne. Niemniej jednak materiał ten nie został w pełni uwzględniony i prawidłowo oceniony, co w dużej mierze wynikało z błędnej interpretacji pojęcia sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, o czym była mowa we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Zebrane dowody wskazują natomiast, że - wbrew stanowisku organu odwoławczego i Sądu I instancji - brak aktywności zawodowej skarżącego ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne, jest spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sytuacja zawodowa strony pozostaje w niewątpliwym i bezpośrednim związku z zakresem opieki, jaką sprawuje nad żoną, uwarunkowanym stanem jej zdrowia i poziomem samodzielności.
Za niezasadne należy uznać stanowisko SKO, zaaprobowane przez WSA, o braku podstaw do uznania wykonywanych przez skarżącego czynności w gospodarstwie domowym za pozostające w bezpośrednim związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego – którego ustalenia nie były kwestionowane ani przez organ odwoławczy, ani WSA – wynika natomiast, że sprawowanie opieki nad żoną zajmuje skarżącemu kilkanaście godzin dziennie. Uszło też uwadze organu odwoławczego i Sądu I instancji, że zakres pomocy, jakiej w tym konkretnym przypadku wymaga osoba niepełnosprawna, obejmuje nie tylko pomoc faktycznie udzielaną, ale i pozostawanie w stałej gotowości do jej niesienia. Konieczność pozostawania skarżącego do dyspozycji podopiecznej uzasadniona jest w szczególności tym, że cierpi ona niedowład prawostronny z ciężką afazją (czuciowo-ruchową), znaczne zaburzenia językowe, które wpływają na jej możliwości komunikacyjne, wyrażanie własnych potrzeb i funkcjonowanie społeczne.
U żony skarżącego zdiagnozowano także epilepsję, a napady padaczkowe nasilają się w sytuacjach stresowych. Jest ona konsultowana psychiatrycznie z powodu lęków i zaburzeń depresyjnych, boi się zostać sama w mieszkaniu. Okoliczności te wynikają z materiału dowodowego sprawy, który uwiarygadnia też twierdzenia skarżącego - podnoszone w odwołaniu i w skardze kasacyjnej - iż jego żona ma częste lęki jak jest sama w domu, które wywołują u niej ataki paniki, a te z kolei wywołują atak padaczki, kończący się omdleniem (z tego powodu np. nie otworzy drzwi osobie, która zadzwoni domofonem); myli dzień z nocą; zapomina, że zostawiła coś włączonego na kuchence gazowej; wobec bardzo ograniczonego zasobu słownictwa nie potrafi poinformować o swoich potrzebach. Nie znajduje zatem oparcia w zgromadzonych dowodach stwierdzenie WSA, że żona skarżącego jest w stanie w miarę samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie, umożliwiając opiekunowi zarobkowanie.
Natomiast w skardze kasacyjnej trafnie argumentowano, że w danym przypadku pozostawienie osoby niepełnosprawnej samej w domu może zagrażać jej zdrowiu i bezpieczeństwu. Skarżący musi zatem przy niej czuwać, i nawet jeśli nie przez cały czas wykonuje czynności opiekuńcze, to pozostaje w gotowości, by je wykonywać, by udzielić żonie pierwszej pomocy, zapobiec atakowi paniki lub go złagodzić, ograniczyć skutki ataku epilepsji.
Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie ziścił się warunek w postaci istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad niepełnosprawną żoną, a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Odnosząc się do kondycji zdrowotnej żony skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdził, że: "Problemy związane ze stanami lekowymi i depresyjnymi, zdarzające się napady padaczkowe, czy omdlenia, da się też przezwyciężyć w inny sposób. Sąd zdaje sobie z trudności z tym związanych. Ma też świadomość braku poczucia bezpieczeństwa osoby nimi dotkniętej, ale powołując się na ogólną wiedzę z chorobą epilepsji dobrze rozpoznaną, zdiagnozowaną i co kluczowe prawidłowo, dobrze leczoną, można żyć. Taki sposób leczenia powoduje też zaniki stanów lękowych." Ma rację skarżący, że wypowiedź ta była nieuprawniona, ponieważ Sąd zajął stanowisko w kwestiach, które wymagają wiadomości specjalnych.
Nadto, pozostaje ona w sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy, mianowicie, w orzeczeniu Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] stycznia 2019 r. - w którego składzie byli lekarz specjalista neurolog oraz psycholog – uznano, że wobec negatywnych rokowań dotyczących stanu zdrowia żony skarżącego i braku możliwości jego poprawy, naruszenie sprawności jej organizmu uważa się za trwałe i dlatego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydano na stałe.
Na marginesie należy także zwrócić uwagę, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ do facto przerzucałoby na braki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który – z mocy prawa – w pierwszej kolejności ciąży na mężu osoby wymagającej opieki. Tymczasem przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności zaś art. 17 ust. 1 tej ustawy, nie przewidują możliwości odwołania się do zasad współżycia społecznego, jako uzasadniających odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Za niedopuszczalne, w świetle art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, uznać należy formułowanie i zastosowanie - czy to przez organ administracji publicznej, czy to przez sąd administracyjny - dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie negatywnych przesłanek odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa. Przepis ten stanowi o kompetencji sądów administracyjnych, dlatego jego naruszenie mogłoby nastąpić tylko w razie wykazania, że sąd zaniechał działań określonych w tym przepisie. Tymczasem, w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe przeprowadzenie przez sąd kontroli zaskarżonej decyzji, co nie jest równoznaczne z zaniechaniem działań w tym zakresie. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa jego kompetencji do ich podejmowania.
Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej.
Z tych samych powodów nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa przez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd uzupełniających dowodów.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada bowiem wszystkie wymagane przepisem ustawy elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ administracji uwzględni wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku oraz okoliczność, że skarżący spełnia wszystkie wymogi warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącego do Sądu I instancji nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 ppsa wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.