Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 266/05

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r. IV SA/Wa 470/04 oddalił skargę Antoniny S., Anny R. i Joanny K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2004 r. (...), w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 29 marca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia 21 stycznia 2001 r. umarzającą postępowanie o zwrot części nieruchomości pochodzących z majątków ziemskich Gustawa S., położonych w powiecie R., przejętych na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13/.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż wniosek Andrzeja S. z dnia 19 lipca 2001 r. dotyczył zwrotu części nieruchomości przejętej w ramach reformy rolnej, lecz na jej cele nigdy niewykorzystanej, tj.:

1. 1. dworu z lipowym parkiem o powierzchni 2,20 ha z majątku P. w gminie S.,
2. 2. 23,30 ha /w skład których wchodził zespół pałacowo-parkowy/ z majątku B.;
3. 3. krochmalni i syropiarni z majątku B. oraz o wypłatę odszkodowania określonego w art. 17 dekretu.

Zgodnie ze stanowiskiem organów obu instancji, w przepisach prawa brak jest normy upoważniającej organ administracji publicznej do orzekania w zakresie zgłoszonego żądania. Stąd związane z nim postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego należało umorzyć.

Zarówno dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm./ jak i inne przepisy prawa administracyjnego nie przewidują zwrotu nieruchomości przejętych w trybie tego aktu prawnego.

Natomiast art. 17 wskazanego dekretu, na który powołał się wnioskodawca formułując żądanie odszkodowania, został skreślony przez art. 127 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 3 poz. 6/ i przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 1968 r.

Ponadto organy ustaliły, że majątek R. miał obszar 712,80 ha, majątek P. 125,46 ha, zaś majątek B. z folwarkiem Ż. 1.110,79 ha. Wszystkie te majątki należały do Gustawa S. /ojca wnioskodawcy/, ale obecnie w księgach wieczystych ujawniony jest jako właściciel - Skarb Państwa. Z kolei podważanie podpadania określonej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w trybie par. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51 ze zm./, wymagało - zdaniem organów - wykazania, że cała nieruchomość nie spełniała norm obszarowych z powołanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W złożonej skardze Antonina S., Anna R. i Joanna K. /następcy prawni po zmarłym 13 grudnia 2001 r. Andrzeju S. wcześniejszym wnioskodawcy w sprawie/ domagały się "na podstawie art. 145 par. 1 Kpa" uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając im rażące naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nadto naruszenie art. 7, 8 oraz art. 225 i 224 par. 2 Kodeksu cywilnego. Skarżące podniosły, że brak jest protokółów przejęcia 43,54 ha z majątku P., a majątek R. został przejęty na cele niezwiązane z reformą rolną. Natomiast z majątku B. przejęto zespół pałacowo-parkowy o powierzchni 22 ha /nie przejęto zaś 23,3 ha/.

Zespół pałacowo-parkowy położony był i jest na terenach miejskich i nie był związany funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Skarżące powołały się też na rozumienie pojęcia "nieruchomość ziemska" przedstawione w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 września 1990 r. W 3/89 - OTK 1990 nr 1 poz. 26/. Zdaniem skarżących, przejmowanie nieruchomości ziemskich wymagało wydania decyzji - orzeczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego i dopiero po wydaniu tej decyzji - zgodnie z par. 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN, urząd ziemski był uprawniony do wydania zawiadomienia o przeznaczeniu danej nieruchomości na cele reformy rolnej - upoważniającego do dokonania wpisu do księgi wieczystej. Brak takiej decyzji stanowi o bezpodstawności przejęcia nieruchomości przez Państwo.

Ponadto skarżące podniosły fakt złożenia wniosku o wznowienie postępowania o unieważnienie decyzji i wypłacenie odszkodowania za bezprawnie wywłaszczone przedsiębiorstwo i zespół pałacowo-parkowy oraz błędne, łączne potraktowanie przez "Ministerstwo" wszystkich wystąpień następców prawnych Gustawa S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymał zaprezentowane dotychczas stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę powołał następujące argumenty. Z decyzji organów obu instancji wynika, że jednoznacznie odnosiły się one jedynie do żądania określonego we wniosku Andrzeja S. z dnia 19 lipca 2001 r. i orzeczone umorzenie postępowania, dotyczy tylko tej kwestii.

Nie wnikając w ocenę pozostałych wniosków wymienionych w skardze, które miały być złożone przez spadkobierców Gustawa S., postawienie zarzutu błędności połączenia przez "Ministerstwo" wszystkich żądań zgłoszonych odnośnie przedmiotowych nieruchomości, jest bezpodstawne.

Sąd podzielił pogląd organów obu instancji, iż nie ma przepisu prawa upoważniającego do orzekania w postępowaniu administracyjnym o roszczeniach wskazanych w wyżej wymienionym wniosku Andrzeja S. Zarówno dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej jak i inne obowiązujące przepisy, nie zawierają norm umożliwiających organom administracji publicznej rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości przejętej w ramach reformy rolnej, a nigdy na jej cele niewykorzystanej /tak brzmiało uzasadnienie wniosku Andrzeja S. z dnia 19 lipca 2001 r. sporządzonego przez jego pełnomocnika/.

Sąd wskazał, iż w wyroku z dnia 24 października 2001 r. SK 22/01 - OTK 2001 nr 7 poz. 216, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy, do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest zgodny z art. 32, art. 64 ust. 2, w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/. Nie ulega też wątpliwości, że art. 17 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na którym oparto żądanie odszkodowania, utracił moc zgodnie z art. 127 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./.

Sąd podkreślił także, iż w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej jak i w przepisach wykonawczych, nie ma uregulowań uzależniających powstawanie skutków wymienionego dekretu od wydania przez organ administracji publicznej aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. W zakresie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, skutki dekretu następowały z mocy prawa.

Zaistnienie tych skutków rzeczowych dekretu, nie było uzależnione nawet od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, choć stanowiło ono podstawę do dokonania wpisu do księgi wieczystej /hipotecznej/ na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej /Dz.U. nr 39 poz. 233 ze zm./.

Wbrew twierdzeniu skarżących, nie było wymogu każdorazowego rozstrzygania w formie decyzji wymienionej w par. 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Decyzja ta mogła być bowiem wydana jedynie na wniosek i samo złożenie wniosku nie wywierało skutku rzeczowego wynikającego z art. 2 ust. 1 lit. "e" wymienionego dekretu. Dopiero uwzględnienie przez organ administracji publicznej omawianego wniosku, dawało podstawę wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej. Sąd w składzie orzekającym, uznał za słuszny pogląd wyrażony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r. IV SA/Wa 250/04, mimo odmiennego stanowiska obowiązującego dotąd w judykaturze, iż decyzja przewidziana w par. 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, może rozstrzygać o podpadaniu przez nieruchomość ziemską pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" wymienionego dekretu jedynie w zakresie spełnienia ustanowionych w dekrecie /art. 2 ust. 1 lit. "e"/ norm obszarowych. Przepis par. 5 rozporządzenia musi być odczytywany z brzmienia par. 6 tego aktu prawnego.

Przepis par. 5 ustanawia jedynie normę kompetencyjną, a typ sprawy administracyjnej kreuje par. 6, który przesądza wyłącznie o wnioskowym charakterze sprawy i możliwości badania w tym trybie jedynie przesłanki wypełniania przez daną nieruchomość tzw. nieruchomość ziemską, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" powołanego dekretu normy obszarowej.

Inne spory na tle zasadności zastosowania do danej nieruchomości przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, mają charakter sprawy cywilnej, a te w myśl art. 2 par. 1 i 3 Kpa należą do sądów powszechnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W tej kwestii przepisy szczególne nie stanowią inaczej tzn. nie ustanawiają właściwości organów administracji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, iż z brzmienia wniosku, do którego ustosunkowały się organy nie wynika, by został on złożony w oparciu o par. 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednak gdyby nawet uznać, że do tego zmierzały intencje jego złożenia, to w świetle przedstawionych wywodów - skoro w sprawie nie było kwestionowane spełnianie norm obszarowych - umorzenie postępowania było trafne, gdyż organ administracji publicznej nie byłby właściwym do jego rozpoznania.

Złożona w sprawie skarga nie podważyła zasadności wydanych w sprawie decyzji, skoro nie przekonała o istnieniu przepisów prawa obligujących organ administracji do merytorycznego rozpatrzenia żądań zawartych we wniosku z dnia 19 lipca 2001 r. Tymi przepisami nie są normy powołane bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły skarżące Antonina S., Anna R., Joanna K., reprezentowane przez adwokata, zawierając w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazały:

1. - naruszenie prawa materialnego art. 1 ust. 2 i art. 2, art. 6 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 3 poz. 13/ przez błędną jego wykładnię,
2. - naruszenie art. 7, 8 Kpa oraz art. 35 par. 1 Kpa w związku z art. 104 par. 1 Kpa i art. 105 par. 1 Kpa przez ich niestosowne, bądź niewłaściwe zastosowanie,
3. - naruszenie art. 99 Konstytucji z marca 1921 r. oraz art. 8 Konstytucji z 1997 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podniósł, iż żądały one zwrotu nieruchomości nieprzejętej dekretem PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, objętej jednak księgą wieczystą z wpisanym prawem własności Skarbu Państwa, jako przejętych na cele reformy rolnej. Wskazane w skardze nieruchomości spełniały wymóg obszarowy, lecz nie spełniały wymogu nieruchomości ziemskiej i nie zostały przejęte dekretem.

Tymi nieruchomościami były:

1. - z majątku P. Gmina S. obszar o pow. 93.54 ha - brak protokółu przejęcia,
2. - z majątku R. w Gminie R. zostało przejętych 2,20 ha na cele niezwiązane z reformą rolną, a były to:
3. - z majątku B. położonego w Gminie B. przejęto dwór z parkiem, co stanowiło 23,30 ha, pomimo braku protokółu przejęcia. W ramach tej przejętej nieruchomości został przejęty zespół pałacowo-parkowy położony w obrębie miasta B., położony na działkach posiadających odrębne numery rejestrowe, inne niż grunty rolne.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w chwili przejmowania majątku ziemskiego Gustawa S., część jego majątku nie przejęto na cele reformy rolnej, gdyż brak protokółów przejęcia części majątku P. i B., zaś część przejęto na cele nie związane z reformą rolną, bądź przejęto nieruchomości położone w obrębie miasta lub przedsiębiorstwa. Takie działanie stanowiło naruszenie przepisów dekretu.

Skoro Sąd I instancji stwierdził, iż w trybie administracyjnym możliwe jest badanie przesłanki wypełnienia przez nieruchomość ziemską normy obszarowej, to potwierdził, że te normy odnoszą się wyłącznie do nieruchomości ziemskich. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przewidywał konfiskaty wszelkiego mienia należącego do osób posiadających gospodarstwa o powierzchni przekraczających normy w nim wskazane. Mogło to mieć miejsce wyłącznie w przypadku nieruchomości ziemskiej. Wykładnia tego pojęcia została ustalona przez Trybunał Konstytucyjny uchwałą z dnia 19 września 1990 r./OTK 1990 poz. 26/ i jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie aprobowana.

W wyroku z dnia 22 sierpnia 2000 r. SA 2582/98, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przy orzekaniu na podstawie par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, powinna być oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele dekretu. Co prawda, Minister Rolnictwa i Reform Rolnych mógł na podstawie art. 6 dekretu obejmować zarząd państwowy nieruchomości o charakterze rolnym wraz z budynkami i inwentarzem oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego, uprawnienie to ograniczało się tylko do tych nieruchomości, nie zaś do wszelkich nieruchomości /por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2001 r. IV SA 56/00/.

Nie można zatem interpretować wskazanego art. 6 dekretu, w którym jest mowa o nieruchomościach ziemskich wraz z budynkami - budynki mieszkalne czy gospodarcze to nie zespoły pałacowo-parkowe czy dwory.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na konieczność uwzględnienia przeznaczenia i faktycznego sposobu wykorzystania części nieruchomości dla oceny, czy wchodziła ona w skład nieruchomości ziemskiej podlegającej przejęciu na cele reformy rolnej, przy czym ta łączność funkcjonalna musi być wykazana w sposób niebudzący wątpliwości.

Pełnomocnik skarżących wskazał, iż występując z wnioskiem o zwrot nieruchomości nie objętych dekretem, a uznanych przez Skarb Państwa jako przejęte w ramach dekretu oraz o zwrot nieruchomości przejętych na cele nie związane z reformą rolną, miał na uwadze fakt, iż przejęcie gruntów z majątku Gustawa S. nastąpiło bez wydania decyzji. Brak decyzji - zaświadczenia o przejęciu na cele reformy rolnej wspomnianego majątku uniemożliwiał złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z powyższym, autor skargi kasacyjnej uważa, że jego wniosek z dnia 19 lipca 2001 r. o zwrot nieruchomości powinien spowodować wydanie decyzji, a nie umorzenie postępowania.

Pełnomocnik skarżących zarzucił także, iż Sąd nie wnikał w ocenę pozostałych wniosków wymienionych w skardze, które złożyli spadkobiercy Gustawa S. z 19 lipca 2001 r. do Wojewody Ł. i do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i uznał połączenie przez tegoż Ministra ich żądań za uzasadnione. Wniosek skarżących do Wojewody Ł. dotyczył nieruchomości przejętych na cele nie związane z reformą rolną, bądź w ogóle nie przejętych /brak protokółu przejęcia/ lub przejęcie gruntów położonych na terenach miejskich /zespół pałacowo-parkowy/ wyłączonych spod działania dekretu.

Natomiast wniosek do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, dotyczył zwrotu przedsiębiorstwa Krochmalnia i Syropiarnia, położonego w B., Gmina B. i wypłatę odszkodowania za ich bezprawne przejęcie. Nie podlegały one bowiem dekretowi lecz ustawie z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej /Dz.U. nr 3 poz. 17/.

Podniósł również, iż dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej był niezgodny z Konstytucją marcową z 1921 r., która w art. 99 poręczała ochronę własności, a wywłaszczenie dopuszczała tylko na cele publiczne za wyrokiem sądu i za słusznym odszkodowaniem. Poza tym Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego nie był uprawniony do wydawania aktów stanowiących prawo.

W związku z powyższym należy uznać, iż dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej jest niezgodny z przepisami Konstytucji marcowej, obowiązującej w czasie jego wydania oraz z art. 8 Konstytucji RP w 1997 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183. Związanie podstawami skargi kasacyjnej, wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, których naruszenia dopuścił się Sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazanie dodatkowo, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej test obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.

Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W świetle art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie, błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej /por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKM 102/99 - nie publ./.

Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 par. 2 jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie, należy na wstępie zauważyć, że skarżący nie powołał art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutu wskazuje, że oparł on skargę na podstawach z art. 174 ustawy.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazuje cele jej przeprowadzenia, zaś art. 2 tego dekretu określa rodzaje nieruchomości ziemskich, które będą przeznaczone na ten cel, zaś art. 6 dekretu stwierdza, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmuje niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi, wymienionymi w art. 2 wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

Powołane przez pełnomocnika skarżących przepisy prawa materialnego nie były w sprawie zastosowane, co uczyniło nieskutecznym zarzut ich błędnej wykładni.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była ocena zgodności z prawem decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 par. 1 Kpa w sprawie o zwrot części nieruchomości pochodzących z majątków ziemskich Gustawa S., przejętych na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nie decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawy. Jedyną przesłanką decyzji umarzającej postępowanie administracyjne jest jego bezprzedmiotowość.

W świetle art. 105 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i z tego powodu nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty /por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, 2005 str. 485/.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawidłowo ocenił zastosowanie przez organy orzekające art. 105 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzając, iż nie ma przepisu prawa uprawniającego orzekanie w postępowaniu administracyjnym o roszczeniach przedstawionych we wniosku Andrzeja S. z dnia 19 lipca 2001 r.

Analiza tego wniosku, sporządzonego także przez autora skargi kasacyjnej, skierowanego do Wojewody Ł., nie nasuwa wątpliwości, że jego przedmiotem było żądanie zwrotu nieruchomości i wypłacenie odszkodowania.

W świetle przepisów prawa materialnego, tak sformułowane żądania nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony, sformułowanie żądania ma charakter decydujący. Treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7, 8, 35 par. 1, 104 par. 1 i 105 par. 1 Kpa, gdyż powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także kolejny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie powołanych w nim przepisów Konstytucji z 1921 r. i z 1997 r. Odniesienie do tego zarzutu byłoby możliwe w przypadku, gdyby kontroli Sądu I instancji podlegała decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty. W tej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Wydana w sprawie decyzja umarzała postępowanie administracyjne. Prawną legitymację Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego do stanowienia przepisów obowiązującego prawa wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 16 kwietnia 1996 r. W 15/95 - OTK ZU 1996 nr 2 poz. 13.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw - oddalił.