Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie złożenia propozycji służby.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.
Wnioskiem z 2 lutego 2018 r. Z. z siedzibą w O., na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu podniósł, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Z., tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Z. określonych w art. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.
Z załączonego do wniosku odpisu Statutu Z. wynika, że jego celami i zadaniami są, m.in., obrona praw, godności, interesów funkcjonariuszy Służby Celnej, pracowników zatrudnionych w Służbie Celnej, Administracji Podatkowej, Krajowej Administracji Skarbowej, a także byłych funkcjonariuszy i pracowników ww. instytucji. Przedmiot niniejszego postępowania – bezczynność organu w zakresie złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej – jest objęty zakresem statutowej działalności Z.. Nadto za jego udziałem w postępowaniu przemawia także interes społeczny.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
E. C. pismem z 18 sierpnia 2017 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej Dyrektor IAS) w związku z brakiem przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. Wniosła o stwierdzenie przez Sąd istnienia bezczynności po stronie organu w związku z faktem braku przedstawienia jej propozycji służby oraz zobowiązanie organu do złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wskazał, że w myśl art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), "PwKAS", dyrektor izby administracji skarbowej składał pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Podniósł, że zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Złożenie oświadczenia o przyjęciu propozycji skutkowało przekształceniem stosunku pracy lub służby (art. 171 ust. 1 ustawy). Z przepisów ww. ustawy nie wynikał obowiązek przedstawienia skarżącej propozycji służby.
Pismem z [...] maja 2017 r. organ przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie. Skarżąca 1 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o jej przyjęciu i od 1 czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej, a tym samym dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy zawarty na czas nieokreślony.
Postanowieniem z 16 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił przedmiotową skargę E. C..
Omawiając w uzasadnieniu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Sąd ten wskazał, że skarga jest niedopuszczalna. Skarżąca, zarzucając Dyrektorowi IAS bezczynność w przedstawieniu jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS, powołała przepis art. 165 ust. 7 PwKAS. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka bezczynność organu nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne.
W ocenie tego Sądu pisemna propozycja Dyrektora IAS nie posiada znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Nie ma również charakteru czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw, albowiem ustawa – przepisy wprowadzające - nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw.
Przedmiotowa propozycja nie jest również "aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej", bowiem nie kształtuje jednostronnie sytuacji prawnej podmiotów podlegających jego kompetencji (zob. T. Woś, Komentarz LEX, art. 3 p.p.s.a., t. 47 wraz z powołanym tam orzecznictwem) - jest to propozycja, którą funkcjonariusz może przyjąć lub odmówić jej przyjęcia.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i co za tym idzie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to kognicji tej nie będzie podlegała również bezczynność w przedstawieniu tej propozycji. Nadto spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. W pozostałym zakresie właściwy jest sąd powszechny.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając je w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS przez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do ustalenia przez Sąd, że sytuacja braku przedstawienia przez Dyrektora IAS w Warszawie propozycji służby dla skarżącej do 31 maja 2017 r. (aż do teraz) nie ma charakteru bezczynności lub przewlekłego postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., w sytuacji w której ma ona taki charakter i istniał po stronie Dyrektora IAS w Warszawie obowiązek prawny złożenia takiej propozycji (a zatem sposób jego realizacji, brak realizacji w ogóle lub przewlekła realizacja podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie wskazanych przepisów);
a także naruszenie przepisów postępowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS przez brak merytorycznego rozpoznania złożonej skargi (niezasadne jej odrzucenie) i tym samym brak analizy czy w sprawie skarżącej organ pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., chociaż istniejący stan faktyczny i prawny obligował do tego Sąd.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że na mocy PwKAS istniał prawny obowiązek Dyrektora IAS, aby każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej złożyć propozycję służby. Skarżąca nie zgodziła się oceną Sądu odnośnie charakteru prawnego propozycji – jakoby w ogóle nie był to akt prawny podlegający "jurysdykcji" sądów administracyjnych. Tym samym niezasadne jest odrzucenie złożonej skargi i powinna być ona merytorycznie rozpoznana. Zdaniem skarżącej kasacyjnie z art. 165 ust. 3 PwKAS wynika, że pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle ww. przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej" a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (...) pełniącymi służbę w jednostkach KAS". Innymi słowy odpowiedni organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby.
Przyjmowanie koncepcji odwrotnej, tj. iż Dyrektor IAS mógł ją składać tylko wybranym osobom powinna prowadzić do stwierdzenia niezgodności art. 165 ust. 7 PwKAS z Konstytucją RP przez naruszenie zasady działania organów tylko w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz naruszenie zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji) z uwagi na brak określenia jasnych, obiektywnych przesłanek takiego postępowania. Niekonstytucyjność tego przepisu prowadziłaby do niemożliwości jego stosowania, a tym samym prowadziłaby do wniosku o konieczności złożenia każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji służby (czego właśnie domaga się skarżący).
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że ustawodawca nie określił wprost charakteru prawnego propozycji służby i konieczna jest jego interpretacja. Nie mniej, można jasno wskazać, że jest to decyzja administracyjna. Przy założeniu, że propozycja służby nie jest decyzją administracyjną, to spełnia ona wszystkie powyższe przesłanki "innego aktu lub czynności" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zarzuty podniesione skardze kasacyjne, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS przez błędną wykładnię w/w przepisów oraz brak merytorycznego rozpoznania złożonej skargi (niezasadne jej odrzucenie), nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że problematyka propozycji zatrudnienia składanych funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. akt
I OPS 1/19. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.
Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (j.t. Dz. U. poz. 1947 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.
Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.
Naczelny Sad Administracyjny zauważył przy tym, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedstawieniu skarżącej propozycji służby. Z załączonych do skargi dokumentów wynika, że E. C., młodszy aspirant celny, ekspert służby celnej IAS w Warszawie, oświadczeniem z 1 czerwca 2017 r. przyjęła złożoną jej propozycję nowych warunków zatrudnienia określoną w piśmie z [...] maja 2017 r. W piśmie tym zaproponowano jej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS w Warszawie. Pismem z 12 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa przez złożenie jej propozycji służby, następnie zaś pismem z 10 lipca 2017 r. wniosła zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS w zakresie złożenia jej propozycji służby. W odpowiedzi z 21 lipca 2017 r. na ww. pismo Szef KAS wskazał, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., zatem zażalenie nie może być rozpatrzone.
Mając na uwadze treść ww. uchwały oraz jej uzasadnienie, wskazać należy, że stosunek służby E. C., w wyniku przyjęcia przez nią propozycji zatrudnienia z [...] maja 2017 r., przekształcił się w stosunek pracy. Organ zachował się zatem względem skarżącej w jeden z przewidzianych w PwKAS sposobów zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. W związku z tym nie można organowi zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, albowiem nie miał on takiego obowiązku. Brak przedstawienia propozycji służby stanowi bowiem jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w PwKAS, o czym stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS.
W świetle powyższego za prawidłowe należało uznać zaskarżone skargą kasacyjną rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który odrzucił skargę na bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji służby.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.