Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2661/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2721/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. G. i Y. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Orzeczeniem z dnia [...] września 1968 r. Prezydium Rady Narodowej m. Poznania, działając na podstawie art. 1, art. 7, art. 8 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową, orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], o pow. 145 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego Poznań-Stare Miasto tom [...], wykaz [...], KW Nr [...], stanowiącej własność tabularną H. J., a faktyczną jej spadkobierców.

Jednocześnie Prezydium orzekło o przyznaniu tytułem odszkodowania na rzecz uprawnionych spadkobierców łącznej kwoty 108.332,00 złotych. Od decyzji tej odwołanie wniosła J. J. (będąca wówczas jednym z potencjalnych następców prawnych właścicielki. W następstwie rozpoznania tego odwołania Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 1968r. utrzymała powyższe orzeczenie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Komisja podała, że zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], na przedmiotowej nieruchomości ma być przeprowadzona odbudowa zabytkowych kamienic z przeznaczeniem na potrzeby administracyjno-gospodarcze. Lokalizacja ta nie została zmieniona lub uchylona przez właściwy organ planowania przestrzennego, w związku z czym wywłaszczenie nieruchomości jest uzasadnione przepisem art. 3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. skarżące, będące jednymi z następców prawnych właścicielki nieruchomości wystąpiły o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji, zarzucając im rażące naruszenie art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wywłaszczeniowej poprzez brak wskazania podstawy wywłaszczenia w decyzji pierwszej instancji oraz wskazanie celu wywłaszczenia nieprzewidzianego ustawą w decyzji Komisji Odwoławczej, a ponadto rażące naruszenie art. 99 k.p.a. (w ówczesnym brzmieniu), poprzez brak wskazania materialnej podstawy prawnej decyzji wywłaszczeniowej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 10 stycznia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji oceniając, że nie są one dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał na istotę postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. oraz wyjaśnił, że oceny legalności zakwestionowanych decyzji dokonywał w aspekcie obowiązującej w dacie ich wydawania ustawy wywłaszczeniowej. Badał mianowicie, czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 i 3 powołanej ustawy. Minister zauważył, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była odbudowa zabytkowej kamienicy w Poznaniu z przeznaczeniem na potrzeby administracyjno-gospodarcze, natomiast wnioskodawcą wywłaszczenia było Prezydium Rady Narodowej Wydział Przemysłu w Poznaniu, w związku z wystąpieniem Delegatury na m. Poznań i woj. poznańskie Centralnego Związku Rzemieślniczych Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu w Warszawie.

W tym stanie rzeczy w ocenie organu nadzoru z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił podmiot uprawniony. Cel wywłaszczenia był przy tym zgodny z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 31 grudnia 1965 r., z której wynika, że przewidywana inwestycja obejmująca odbudowę zabytkowych kamienic w Poznaniu z przeznaczeniem na potrzeby administracyjno-gospodarcze była ujęta w ówcześnie obowiązującym wieloletnim planie gospodarczym. Brak jest więc w ocenie Ministra podstaw do uznania, że w sprawie nie zaistniały przesłanki interesu państwowego i społecznego uzasadniające wywłaszczenie, gdyż służyło ono ochronie dziedzictwa kulturowego oraz zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa. Organ zwracał przy tym uwagę na fakt zniszczenia w 1945 r. kamienicy przy ul. [...] i jej nieodbudowanie przez właściciela, a także zaliczenie tego obiektu do III grupy klasyfikacji zabytków, co z kolei oznaczało, że w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 33 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10 poz. 48).

W skardze na powyższą decyzję skarżące zarzuciły naruszenie:

1. - art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco sprzecznej z obowiązującym prawem, podważającej zasadę zaufania do władzy publicznej;
2. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 3 ust. 1 i 3 oraz art. 6 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra z dnia 10 stycznia 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] grudnia1968 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] września 1968 r., mimo iż decyzje te rażąco naruszały prawo materialne przez brak wskazania podstawy prawnej wywłaszczenia w decyzji I instancji oraz wskazanie celu wywłaszczenia nie przewidzianego przez ustawę w decyzji Komisji Odwoławczej, a także braku wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości;
3. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 k.p.a. w brzmieniu z daty wydania decyzji będących przedmiotem postępowania przed organem, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania, mimo braku podania materialnej podstawy prawnej decyzji o wywłaszczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na charakter postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 156 – 158 k.p.a. Przytoczył przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stwierdził, że dokonując oceny legalności wydanych decyzji wywłaszczeniowych organ nadzoru badał jedynie, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona (czy mieścił się on w celach opisanych ustawą), kto to postępowanie zainicjował (a więc czy miał ku temu legitymację), czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie w tym względzie decyzji zachowana została procedura określona ustawą z 1958 r. oraz czy same decyzje wydane zostały przez organy do tego uprawnione.

Dalej Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż celem na jaki wywłaszczono nieruchomość była odbudowa w ramach realizacji inwestycji objętej zatwierdzonym planem gospodarczym zabytkowej kamienicy, która z kolei miała być przeznaczona na potrzeby administracyjno-gospodarcze Rzemieślniczej Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu Galanteryjników i Zabawkarzy. Zabezpieczenie potrzeb lokalowych na potrzeby działalności tejże spółdzielni przy jednoczesnym doprowadzeniu do zachowania dla przyszłych pokoleń zabytkowej kamienicy (jej odbudowa) wskazuje na istnienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy uzasadniającego wywłaszczenie.

W ocenie Sądu za trafnością uznania tych okoliczności za uzasadniony interes społeczny przemawia również to, że w świetle obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. – o ochronie dóbr kultury, sam brak należytej dbałości o zachowanie zabytku przez właściciela, mógł doprowadzić do jego wywłaszczenia na zasadach określonych ustawą z 1958 r. Skoro zatem wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej na potrzeby Spółdzielni było uzasadnione interesem społecznym, a sama inwestycja jaka miała być na nieruchomości realizowana objęta była zatwierdzonym planem gospodarczym, to przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej, a w konsekwencji wydane w niej decyzje z 1968 r. nie naruszają art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z kolei brak przywołania tego przepisu w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym, wprawdzie stanowi uchybienie dyspozycji normie prawnej zawartej w art. 99 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w roku 1968), jednakże nie uprawnia do wnioskowania, że orzeczenie to wydane zostało bez podstawy prawnej. Sąd zauważył przy tym, że art. 3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej został przywołany w komparycji i uzasadnieniu ostatecznie załatwiającej sprawę wywłaszczenia decyzji Komisji Odwoławczej.

Sąd wskazał też, że wszczęcie postępowania, wbrew temu co twierdzą skarżące, poprzedzone zostało bezskuteczną próbą pozyskania nieruchomości przez Rzemieślniczą Spółdzielnię Zaopatrzenia i Zbytu Galanteryjników i Zabawkarzy w drodze dobrowolnego jej zbycia przez spadkobierców właścicielki. Oczywistym jest przy tym zdaniem Sądu, że do umowy nabycia nieruchomości nie mogło wówczas dojść wobec nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po J. J., a więc brakiem prawnej możliwości określenia w sposób pewny podmiotów tej umowy. W takiej sytuacji, zgodnie z ust. 4 art. 6 ustawy z 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie zwolniony był z obowiązku występowania przed uruchomieniem postępowania administracyjnego do właściciela nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie.

Sąd wskazał też, że ustaleni i potencjalni następcy prawni właścicielki nieruchomości zostali poinformowani o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a przed wydaniem decyzji przeprowadzono rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą. W rozprawie tej poza przedstawicielem Spółdzielni i powołanymi przez właściwy organ biegłymi, wzięli udział także pełnomocnicy J. J. i J. J. Z kolei wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Państwa, a nie Rzemieślniczej Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu Galanteryjników i Zabawkarzy czy też Delegatury na m. Poznań i woj. poznańskie Centralnego Związku Rzemieślniczych Spółdzielni i Zbytu, podyktowane jest zdaniem Sądu, przyjętą w ustawie wywłaszczeniowej konstrukcją, wedle której niezależnie od tego na rzecz jakiego podmiotu nieruchomość miała być po wywłaszczeniu przekazana, przymusowe odjęcie własności następowało każdorazowo na rzecz Państwa (por. art. 2 ust. 1 ustawy).

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że poddane kontroli w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcia wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy. To z kolei prowadzi do konkluzji, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odpowiada prawu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły skarżące, zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. a) art 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wywłaszczeniowej przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., mimo iż decyzje te rażąco naruszały prawo poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych naruszających prawo materialne, a konkretnie art 3 ust. 1 i 3 ustawy wywłaszczeniowej przez brak istnienia podstawy prawnej wywłaszczenia i dokonanie wywłaszczenia mimo braku przesłanki celu użyteczności publicznej;
2. b) art 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw z art. 99 § 1 k.p.a. w brzmieniu z daty wydania decyzji będących przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, mimo iż decyzje o wywłaszczeniu w sposób rażący naruszały obowiązujący w momencie ich wydania art. 99 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej decyzji o wywłaszczeniu z dnia 7 września 1968 r.;
3. c) art 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art 6 ustawy wywłaszczeniowej poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., mimo rażącego naruszenia prawa - braku wystąpienia do właścicieli nieruchomości przez ubiegającego się o wywłaszczenie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości;
4. d) art 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art.156 § 1 pkt.2 k.p.a., w zw. z art. 15 ust.2 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej poprzez brak wskazania lokalu zastępczego jaki powinien być dostarczony właścicielom, którzy korzystali z lokalu na parterze budynku posadowionego na wywłaszczonej nieruchomości.

Wskazując na powyższe, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów odwołując się przy tym do stanowiska doktryny i judykatury.

W piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2014 r. uczestnik postępowania – Miasto Poznań, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania. Przedstawił przy tym argumentację podważającą stanowisko skarżących kasacyjnie i podzielił rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych, które zasadniczo okazały się usprawiedliwione, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że podstawa kasacyjna została częściowo błędnie, a częściowo nieprecyzyjnie sformułowana. Autorka skargi kasacyjnej powołując podstawę kasacyjną wskazała art. 174 p.p.s.a. nie podając przy tym, o którą z jednostek redakcyjnych tego przepisu chodzi (pkt 1 lub pkt 2). Brak ten można jednak uznać za uzupełniony poprzez sprecyzowanie zarzutu w dalszej części petitum skargi kasacyjnej, jako zarzutu "naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Konkretyzując tak określoną podstawę autorka powołała się na art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten składa się z trzech mniejszych jednostek redakcyjnych oznaczonych literami a), b), c), z których każda określa inne przesłanki stanowiące podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Precyzyjne określenie podstaw kasacyjnych, jak i stawianych zarzutów jest obowiązkiem autora skargi kasacyjnej, a braki w tym zakresie mogą prowadzić do nieuwzględnienia przez sąd kasacyjny tak sformułowanych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie uwagi powyższe mają tym większe znaczenie, że zasadniczo wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej skupiają się na niewłaściwym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew przekonaniu autorki skargi kasacyjnej przepis ten, mimo że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego, ponieważ stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia (określa skutki prawne zaistnienia wskazanych w nim wad decyzji administracyjnej) - w żadnym razie nie reguluje trybu postępowania w sprawie.

Skarga kasacyjna, pomimo dostrzeżonych braków, podlega jednak w niniejszej sprawie merytorycznemu rozpoznaniu. Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem odniesienie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny (zob.: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

W ramach tak rozumianej kontroli kasacyjnej za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wywłaszczeniowej przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r., mimo iż decyzje te naruszały prawo poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych naruszających prawo materialne, a konkretnie art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wywłaszczeniowej, przez dokonanie wywłaszczenia mimo braku ku temu przesłanek. Uznać tym samym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie ocenił stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej co do tego, że zarówno orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] września 1968 r. jak i decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1968 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taką właśnie kwalifikowaną wadą (rażącym naruszeniem prawa) dotknięte są obie decyzje poddane kontroli w trybie nieważnościowym. Rażące naruszenie prawa polegało mianowicie na dokonaniu wywłaszczenia w trybie ustawy wywłaszczeniowej w sytuacji, w której nie wystąpiły określone tą ustawą przesłanki wywłaszczenia. Nie chodzi przy tym o brak wyraźnego wskazania podstawy prawnej. Samo tego rodzaju uchybienie nie stanowiłoby rażącego naruszenia art. 99 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowych), na co słusznie zwrócił uwagę zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organ. Brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia rodzi natomiast po stronie organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne, obowiązek ustalenia, czy w porządku prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji, w ogóle istniała podstawa prawna do ich wydania.

Tu również zasadnie zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organ zauważyli, że podstawa taka istniała – była nią ustawa wywłaszczeniowa. W takiej sytuacji kolejnym krokiem wymagającym ustalenia było dokonanie oceny, czy w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisów tej ustawy.

Dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii niezbędne jest przypomnienie treści art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie było dopuszczalne: (1) jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych; lub (2) na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego przy czym o wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla); lub (3) na obszarze miasta, osiedla lub gromady mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym.

O wywłaszczenie dla tych organizacji mógł ubiegać się właściwy organ administracji prezydium wojewódzkiej lub powiatowej (miejskiej) rady narodowej na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej, a na potrzeby organizacji kółek rolniczych - na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych.

Powołany przepis przewidywał zatem trzy odrębne sytuacje, które uzasadniały wywłaszczenie nieruchomości. Sytuacje te zostały odpowiednio wydzielone i opisane w jednostkach redakcyjnych – ustępach 1 do 3. Nie sposób przy tym zgodzić się z poglądem, że do zgodnego z prawem wywłaszczenia mogłoby dojść w przypadku spełnienia się części przesłanek określonych w jednym ustępie i części określonych w innym. Tego rodzaju zastosowanie art. 3 stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa. Z pola widzenia nie może też umknąć, że przedmiotem regulacji ustawy wywłaszczeniowej było przymusowe pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, które jest jednym z podstawowych i najbardziej chronionych praw podmiotowych. To z kolei oznacza, że wszelkie regulacje prawne ingerujące w to prawo muszą być interpretowane ściśle.

Przechodząc do analizy zastosowania omawianego przepisu ustawy wywłaszczeniowej w okolicznościach niniejszej sprawy, stwierdzić przyjdzie, iż nie było sporu odnośnie sytuacji określonej w art. 3 ust.

2. Ten przepis nie znajdował zastosowania i na żadnym etapie postępowania strony nie odwoływały się do jego treści. Sporne natomiast było, czy decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane w oparciu o art. 3 ust. 1, czy też w oparciu o art. 3 ust. 3, oraz czy doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie organu i Sądu pierwszej instancji podstawą wywłaszczenia było spełnienie zarówno przesłanek określonych w art. 3 ust. 1, jak i w art. 3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Tymczasem okoliczności wynikające z akt sprawy, w tym treść decyzji wywłaszczeniowych, nie wskazują aby do spełnienia tych przesłanek doszło.

W sprawie pozostaje poza sporem, że o wywłaszczenie ubiegał się właściwy organ administracji (Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania) na wniosek właściwej statutowo centralnej organizacji spółdzielczej (Centralnego Związku Rzemieślniczych Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu w Warszawie). Postępowanie wywłaszczeniowe zostało zatem wszczęte w trybie określonym w art. 3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Organizacja spółdzielcza brała udział w całym postępowaniu. Nie może też budzić wątpliwości, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości miało służyć potrzebom administracyjno-gospodarczym organizacji spółdzielczej. Te okoliczności jednoznacznie zatem wskazują, że podstawą prawną wywłaszczenia był przepis art. 3 ust. 3 ustawy. Dla prawidłowego zastosowania tego przepisu niezbędnym było wykazanie (lub istnienie) interesu społecznego lub państwowego. Nie chodzi przy tym o interes abstrakcyjny lecz o konkretny, uzasadniony interes realizowany przez organizację spółdzielczą będącą beneficjentem wywłaszczenia.

Realizacja interesu społecznego lub państwowego musi się łączyć bądź z powszechnością i ogólną dostępnością dla społeczeństwa (interes społeczny), bądź z realizacją zadań Państwa. Organizacja spółdzielcza zamierzająca pozyskać nieruchomość dla zaspokojenia swoich potrzeb administracyjno-gospodarczych nie realizuje interesu społecznego – zaspokaja jedynie potrzeby określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Nie wynika też ze zgromadzonego w sprawie materiału, aby miała realizować interes państwowy.

Z kolei dokonana przez organ i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji próba uzasadnienia tego interesu ochroną dziedzictwa kulturowego, stanowi nieuprawnione wykroczenie poza ramy postępowania, którego przedmiotem jest ocena wydanych decyzji wywłaszczeniowych. O ile bowiem słusznie zwrócono uwagę, że w przypadkach określonych w art. 33 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 z późn. zm.), zabytek mógł być przejęty na własność Państwa, o tyle całkowicie pominięto, że przejęcie takie mogło nastąpić jedynie z uwzględnieniem przesłanek wynikających z tej ustawy. W szczególności przejęcie takie mogło nastąpić wyłącznie na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków lub starosty (art. 34 ust. 1 ustawy), dokonywał tego przejęcia na własność Państwa wojewódzki konserwator zabytków (art. 34 ust. 2 ustawy), a ponadto niezbędne było wykazanie, że zachodzą przesłanki z art. 33 ustawy.

W poddanym kontroli postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji wywłaszczeniowych żadna z tych okoliczności nie występowała i nie była przedmiotem tego postępowania. Nie mogła zatem stanowić uzasadnienia dla wydania tych decyzji. W tej sytuacji, przyjmując za podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowych art. 3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, należało stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu polegającego na jego zastosowaniu pomimo braku spełnienia określonych w nim przesłanek.

W świetle powyższych wywodów nie sposób też przyjąć, aby podstawą wywłaszczenia miał być przepis art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. W szczególności podkreślić należy, że dopuszczalność wywłaszczenia na tej podstawie uzależniona była od niezbędności wywłaszczanej nieruchomości dla ubiegającego się. Ubiegającym w myśl art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej mógł być zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Organizacja spółdzielcza do żadnej z tych grup się nie zalicza. Przedmiotowa nieruchomość nie była zatem niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie. Gdyby nawet przyjąć, że realizacja zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych mogła stanowić samoistny cel wywłaszczenia, to zamiar odbudowy budynku na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych z przeznaczeniem na potrzeby administracyjno-gospodarcze spółdzielni nie może być uznany za przesłankę niezbędności wywłaszczenia tej nieruchomości nawet wówczas, gdy takie zadanie inwestycyjne zostało ujęte w zatwierdzonym planie gospodarczym (podobnie NSA w wyrokach z dnia 17 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1505/03, niepubl., oraz z dnia 29 lipca 1981 r., sygn. akt SA 979/81, publ. ONSA 1981/2/74).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w zakresie, w jakim zarzucała ona Sądowi pierwszej instancji i organowi administracji publicznej naruszenie prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wywłaszczeniowej), i z tego powodu - na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 z późn. zm.), w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Nieuzasadnione okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Naruszenie art. 99 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowych) samo w sobie nie stanowiło przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym już wyżej wspomniano. Również ewentualne naruszenie przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowych przepisów art. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej nie miało rażącego charakteru. W przypadku art. 6 organ w sposób przekonujący wyjaśnił jakie czynności były podejmowane w zakresie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz dlaczego dyspozycja tego przepisu nie została w pełni zrealizowana.

Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 5 określał jeden z elementów jakie powinien zawierać wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Brak tego elementu we wniosku nie może jednak stanowić o kwalifikowanej wadzie decyzji tym bardziej, że art. 22 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie przewidywał obowiązku wskazania lokalu zastępczego w treści decyzji.

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów i są dla stron wiążące na zasadzie art. 170 w zw. z art. 168 § 1 p.p.s.a.