Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 163/19 Wojewódzki Sąd Administracyny w Warszawie oddalił skargę Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabyica prawa własności nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 11 października 2016 r. Starosta [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie z urzędu, na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako: ustawa z 1990 r.), postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, przez Gminę W., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], opisanej w sentencji decyzji. W powyższym piśmie wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca drogę, 27 maja 1990 r. związana była i nadal jest z realizacją zadań własnych gminy. W ewidencji gruntów i budynków zapisana była w grupie rejestrowej [...], poz. rej. nr [...], a jako władający figurowało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji W. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej W.-obszar wiejski, oznaczonej jak działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy W C., V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w W. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza zaświadczenie Starosty [...] z [...] września 2016 r. W ewidencji gruntów figurowała w grupie rejestrowej XI - drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym korzystaniu, a jako władający wpisane było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji W. Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. sporna nieruchomość posiadała przeznaczenie na cele łąk i pastwisk.
Wojewoda przytoczył definicję nieruchomości rolnej, według stanu na dzień ustawowej komunalizacji - zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Zaznaczył jednocześnie, powołując się na pismo Starosty [...] z 29 listopada 2016 r., że w ewidencji gruntów od 1962 r. przedmiotowa nieruchomość opisana była użytkiem gruntowym dr (drogi). Podkreślił przy tym, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowa działka oddana została w zarząd lub użytkowanie wieczyste.
Tym samym zarządzana była przez terenowy organ administracji państwowej. Powołał się przy tym na zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.). Z jego przepisów wynikało, że do dróg publicznych zalicza się: drogi publiczne, ulice i place publiczne, drogi niezaliczone do dróg publicznych oraz grunty zajęte pod wały ochronne z nawierzchnią dla ruchu kołowego i leśne linie podziału powierzchniowego. W konsekwencji, w ocenie Wojewody, co do zasady, komunalizacji podlegają zarówno drogi niezaliczone do kategorii dróg gminnych, jak i drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina W. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r., mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ powinien też ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 tej ustawy.
Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed 27 maja 1990 r., w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm., dalej zwanej "uggwn"), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych.
Z art. 38 ust. 2 uggwn wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Według art. 6 uggwn terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem według tego przepisu terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu.
Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 uggwn). Z kolei w ust. 2 art. 3 uggwn stanowiła, że ilekroć jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia. rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że 27 maja 1990 r. nieruchomość opisana na wstępie stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130 ze zm.), co wynika z treści zaświadczenia Starosty [...] z 29 września 2016 r., jak również z treści księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.
Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.
Z art. 38 ust. 2 uggwn wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości, i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych.
Z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Z pism Starosty [...] z 29 listopada 2016 r. i 17 sierpnia 2017 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość od 1962 r., tj. od założenia ewidencji gruntów i budynków zapisana była jako użytek drogi, grupa rejestrowa XI, a jako władający wpisane było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji W. W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego na 27 maja 1990 r. prawo zarządu innej jednostki, niż Gmina W. do nieruchomości opisanej na wstępie, co oznacza z kolei, zgodnie z art. 6 uggwn, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Komisja stwierdziła też, że w zakresie przedmiotowej nieruchomości nie wystąpiła jedna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 11-12 ustawy z 1990 r. Art. 11 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem art.
15. Na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej utworzono Państwowy Fundusz Ziemi. Państwowy Fundusz Ziemi, zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. c dekretu PKWN, tworzą nieruchomości ziemskie, przejęte na cele reformy rolnej (art. 2 dekretu). Kolejnym aktem normatywnym mającym znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia była uggwn. Zgodnie z art. 91 ust. 1 uggwn, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Podstawowe znaczenie miało zatem przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zaś faktyczne wykorzystanie gruntu. Istotne jest jednak to, że wejście w skład PFZ-tu dokonywało się z mocy samego prawa, stąd domniemanie, że grunt przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego należał do PFZ w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1990 r. Domniemanie przynależności gruntu, do PFZ nie mogło zostać obalone na podstawie powoływania się na brak stosownego zapisu w ewidencji gruntów, czy też wpisanie innego sposobu wykorzystania danej nieruchomości. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu, wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów normatywnych i umów dzierżawy. Ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności, nie tylko, co do stanu faktycznego, ale i prawnego, ale nie przesądza to o istnieniu tytułu prawnego, czy też o stanie faktycznym. W obowiązującym 27 maja 1990 r. planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w W. z dnia [...] stycznia 1981 r. działka nr [...] położona w obrębie [...], gmina W. przeznaczona była na cele łąk i pastwisk. Jednakże przedmiotowa nieruchomość nie jest położona na obszarze miasta. Tym samym nie weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi z mocy samego prawa.. Tym samym nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 11-12 ustawy z 1990 r.
Na powyższą decyzję Gmina W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Zaskarzonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca drogę od 1962 r. i 27 maja 1990 r., położona w obrębie [...], była wówczas własnością Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.). W ewidencji gruntów działka ta zapisana była w grupie rejestrowej XI (drogi w powszechnym korzystaniu, także niezaliczone do kategorii dróg publicznych według § 27 ust. 2 i ust. 3 pkt 17 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów – M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.). Wynika to z treści znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Starosty [...] z 29 września 2016 r. i pism tego organu z 11 października 2016 r. i 29 listopada 2016 r. Droga ta nie była objęta uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1985 r. w sprawie wykazu dróg gminnych (pismo Burmistrza W. z [...] grudnia 2016 r.), nie stanowi drogi powiatowej (pismo Powiatowego Zarządu Dróg w P. z [...] września 2016 r.), nie znajduje się w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (pismo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P. z [...] października 2017 r.).
Z akt sprawy wynika, że droga oznaczona jako działka nr [...] stanowiła, niezaliczoną do kategorii dróg publicznych, drogę dojazdową do gruntów rolnych, a więc drogę wewnętrzną, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Twierdzenie to koresponduje przy tym z danymi wynikającymi z mapy ewidencyjnej, sporządzonej w skali 1:5000, z której wynika, że objęty komunalizacją grunt tworzy ciąg komunikacyjny i znajduje się w sąsiedztwie terenów rolnych. Co istotne wyjaśnienie do kogo sporne grunty, funkcjonujące jako drogi, należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r., nie mogło być wyprowadzone poprzez odwołanie się do art. 6 uggwn. Według art. 1 ust. 2 uggwn, zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie (a więc także unormowanie z art.
6) nie obejmowały gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Takim gruntem była działka nr [...], skoro 27 maja 1990 r. była ona przeznaczona w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w W. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 3, poz.
9) na cele łąk i pastwisk, a więc na cele gospodarki rolnej (zaświadczenie Burmistrza W. z 24 listopada 2016 r.). Wobec tego, że sporny grunt nie podlegał reżimowi prawnemu uggwn i dodatkowo nie był położony 27 maja 1990 r. na obszarze miasta, to nie miał do niego zastosowania art. 3, art. 6 i art. 91 ust. 1 uggwn. Brak też dowodu na to, że 27 maja 1990 r. działka nr [...] należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a więc, że została wyłączona spod komunalizacji z mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1990 r.
Sąd zauważył, że w skład Państwowego Funduszu Ziemi weszły pierwotnie nieruchomości ziemskie przejęte na cele reformy rolnej (art. 3 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Inne grunty mogły wejść do PFZ-tu, tylko gdy przepis szczególny tak wyraźnie stanowił [np. art. 253 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów (Dz. U. Nr 17, poz. 96 ze zm.); art. 5 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz.U. Nr 57, poz. 321); art. 4 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 49, poz. 279 ze zm.); art. 5 ust. 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U.
Nr 59, poz. 318 ze zm.); art. 92 uggwn]. Dopiero wówczas grunty stanowiące mienie znajdujące się w PFZ-cie można było uznać za wyłączone spod działania art. 5 ust. 1-3 ustawy z 1990 r. (art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy). Następnie grunty tego rodzaju, znajdujące się w PFZ-cie i jednocześnie stanowiące nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego (nadające się do wykorzystania na działalność wytwórczą w rolnictwie), podlegały reżimowi prawnemu ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 91 ze zm.), co wynika z art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.
Sąd wskazał, że skarżąca pomija to, że działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. Z przepisów tej ustawy nie wynika, aby nieruchomości nabyte na jej podstawie wchodziły do Państwowego Funduszu Ziemi. Działka ta nie była i nie jest w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że działka ta 27 maja 1990 r. miała charakter drogi wewnętrznej, a zatem nie mogła być wówczas sklasyfikowana jako nieruchomość rolna w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych...(Dz. U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86 ze zm.). Nie była to bowiem działka użytkowana na cele produkcji rolnej, warzywniczej, sadowniczej, rybnej. Brak dowodu na to, że działka nr [...] wchodziła w skład drogi zakładowej, czy gminnej, o których mowa w art. 7 i art. 8 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r. Według Sądu, trzeba mieć na uwadze, że drogi wewnętrzne, inaczej, niż drogi gminne, nie były traktowane jako element podstawowej sieci drogowej w określonej jednostce podziału terytorialnego, ale jako tzw. urządzenia komunalne (por. np. § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków – Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.).
Ich zadaniem było umożliwienie wykonywania prawa własności konkretnemu właścicielowi na innej nieruchomości, zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Właściciel nieruchomości, aby korzystać z gruntu, musiał mieć bowiem możliwość zjazdu na drogę publiczną, zazwyczaj poprzez drogę wewnętrzną. Już w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.) wskazano, że w gestii rad narodowych są sprawy wszechstronnego rozwoju terenu (art. 4 ust. 1). Na zebraniach wiejskich omawiane były m.in. sprawy funkcjonowania urządzeń komunalnych (art. 89 ust. 4 pkt 7). Chodzi także o drogi dojazdowe, które były traktowane jako urządzenia związane z obsługą działalności podstawowych jednostek gospodarczych (§ 20 ust. 2 pkt 1 tiret dziesiąte uchwały Nr 118 Rady Ministrów z dnia 4 lipca 1969 r. w sprawie terenowej koordynacji inwestycji oraz realizacji inwestycji towarzyszących i wspólnych – M. P. Nr 31, poz. 227 ze zm.).
Sprawy rozwoju urządzeń komunalnych i ładu przestrzennego pozostawały w kompetencji naczelnika gminy do 27 maja 1990 r. (§ 10 ust. 1, § 11 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy - Dz. Nr 20, poz. 89 ze zm.). Sprawy planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi i dróg wiejskich do 27 maja 1990 r. były omawiane na zebraniu wiejskim (art. 163 ust. 1 pkt 2 lit. b i d ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego - Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.). Od 1 stycznia 1985 r., jak i 27 maja 1990 r., sprawy ładu przestrzennego (planowania przestrzennego, w tym dokonywania ocen stanu zagospodarowania przestrzennego, opracowywania planów zagospodarowania przestrzennego) regulowała ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Sprawy z tego zakresu od 27 maja 1990 r. należały do zadań własnych organów gmin (art. 1 pkt 25 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.).
Nie jest tak, że do zadań własnych gminy należały, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), tylko sprawy dróg gminnych i z tego powodu wykluczone było nabycie, w ramach komunalizacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, nieruchomości, na których posadowione byłyby drogi wewnętrzne.
W sytuacji gdy nieruchomości na których posadowione były drogi wewnętrzne należały do podmiotów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy i nie były wyłączone z komunalizacji na mocy art. 11 ustawy, wówczas, drogi tego rodzaju należało traktować jako grunty niezbędne dla realizacji zadań własnych gminy z zakresu ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a nie z zakresu dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Sama tylko (formalne) przeznaczenie planistyczne działki nr [...] na cele łąk i pastwisk nie miało znaczenia dla komunalizacji nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. Z przepisów prawa obowiązujących 27 maja 1990 r. nie wynikało domniemanie prawne, że grunt o rolnym przeznaczeniu planistycznym, położony poza miastem, wchodził z mocy samego prawa w skład PFZ-tu. Przeznaczenie planistyczne nieruchomości miało znaczenie dla oceny, czy nieruchomość mieści się w zakresie przedmiotowym uggwn.
Komunalizacja mienia z mocy samego prawa nie mogła być traktowana jako element gospodarki gruntami, o której mowa w art. 2 ust. 1 uggwn. Zdarzenie to stanowi odrębne zagadnienie, niezależne od działalności organu administracji właściwego do spraw gospodarki gruntami. Tego rodzaju przesłanka nie stanowiła przeszkody do skomunalizowania przedmiotowego mienia.
Dla komunalizacji przedmiotowego mienia z mocy prawa istotny był faktyczny sposób użytkowania spornego gruntu 27 maja 1990 r. była to droga wewnętrzna, a nie nieruchomość rolna o charakterze produkcyjnym. Jak wynika z akt sprawy sporna działka i obecnie stanowi drogę wewnętrzną – drogę dojazdową do gruntów rolnych. Droga ta wymaga naprawy, w tym co do przepustu znajdującego się na działce nr [...]. Wynika to z pisma Starosty [...] z 9 sierpnia 2017 r. i załączonych do niego kopii pism rolników, którzy domagają się remontu drogi. Twierdzą, że jej zły stan grozi zniszczeniem sprzętu rolniczego i utrudnia prowadzenie działalności rolniczej (zbiór i wywózkę siana z sąsiadujących łąk).
Wobec tego Wojewoda [...], wydając decyzję z [...] grudnia 2017 r., trafnie uznał, że Gmina W. nabyła w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. mienie ogólnonarodowe obejmujące prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Mienie to 27 maja 1990 r. stanowiło drogę wewnętrzną (urządzenie komunalne), która w dacie wejścia w życie ustawy, "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego – Naczelnika Gminy W. (o którym mowa w § 1 ust. 29 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 stycznia 1983 r. w sprawie kolegiów rejonowych do spraw wykroczeń i terytorialnego zakresu ich działania - Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.).
Z rozstrzygnięciem tym skarżąca Gmina nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a w szczególnościu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 3 tej ustawy polegające na przyjęciu, iż sporna nieruchomość pomimo przeznaczenia rolnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i faktycznego przynależenia do Państwowego Funduszu Ziemi spełniała warunki ustawowe umożliwiające jej komunalizację.
Mając powyższe na względzie wniesieono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o braku podstaw do nabycia przez Gminę W. prawa własności spornej nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarzonego wyroku i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstaw procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstwiono stosowną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.
Podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej stanowił wskazany w skardze kasacyjnej (jako naruszony) przepis prawa materialnego - art. 5 ust.1 ustawy z 1990 r., zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z przepisu tego wynika, że organ orzekający w sprawie komunalizacji powinien badać, czy na dzień wejścia w życie tej ustawy zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1, ale także, czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z 1990 r. W myśl powołanego bowiem z art. 11 ust. 1, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnych, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art.14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art.15.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina powołuje się na przesłankę określoną w art. 11 ust.1 pkt 3 ustawy z 1990 r., wskazując, że sporna działka na podstawie zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w W. z dnia [...] stycznia 1981 r. przeznaczona była na cele łąk i pastwisk, i dlatego faktycznie przynależała do Państwowego Funduszu Ziemi.
W niniejszej sprawie nie ma jednak żadnego dowodu, ani nawet przesłanki, by przypuszczać, że stanowiąca drogę wewnętrzną działka nr [...] należała do Państwowego Funduszu Ziemi, utworzonego dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Dowodu takiego nie przedstawiła także skarżąca Gmina. Jeśli domagała się ona uznania jakichś dodatkowych dowodów, wskazujących na nierzetelność dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ, powinna dowody te przedstawić, by organ mógł je zweryfikować. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, Lex nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, Lex nr 1372091).
Zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej nie jest zarzutem proceduralnym, który wytyka błąd w ustaleniach faktycznych. Tym samym w skardze kasacyjnej skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji.
Ze wszystkich dokumentów jakie zostały zgromadzone w niniejszym postępowaniu wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], w dniu 27 maja 1990 r. zapisana była w grupie rejestrowej XI (drogi w powszechnym korzystaniu; władający: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wudział Komunikacji W.) i stanowiła własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r., pismo Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. i [...] listopada 2016 r.). Działka ta na podstawie zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w W. z dnia [...] stycznia 1981 r. przeznaczona była na cele łąk i pastwisk (zaświadczenie Burmistrza W. z dnia 24 listopada 2016 r.). Przedmiotowa nieruchomość stanowiła, niezaliczoną do kategorii dróg publicznych, drogę dojazdową do gruntów rolnych, a więc drogę wewnętrzną, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.).
Droga ta nie była objęta uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1985 r. w sprawie wykazu dróg gminnych (pismo Burmistrza W. z 15 grudnia 2016 r.), nie stanowi drogi powiatowej (pismo Powiatowego Zarządu Dróg w P. z 20 września 2016 r.), nie znajduje się w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (pismo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P. z 27 października 2017 r.).
Reasumując, skoro z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, aniżeli do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to brak było przeszkód do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1990 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.