Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 196/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi Z.W., stwierdził nieważność decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2016r. znak: [...], w części uchylającej decyzję Starosty S. z [...] listopada 2015 r. w punkcie 1 - w części (dotyczącej ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...]), oraz w punktach 2, 3 i 4 i umarzającej w tej części postępowanie organu pierwszej instancji, a także umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Starosta S., decyzją z dnia [...]listopada 2015 r., na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) oraz § 46 ust. 1 i 2 pkt. 2 oraz § 37 i § 38 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542) i art. 104 kpa, orzekł:
- 1. o ustaleniu przebiegu granic działki nr [...], położonej w obrębie S., gm. R., stanowiącej własność Z.W., zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic:
- - od pkt nr s1k (ID 11-435) do pkt nr s4k (ID 11-438), granica z działką nr [...], stanowiącą własność W.W.,
- - od pkt nr s4k (ID 11-438) do pkt nr s3k (ID 11-437), granica z działką nr [...], stanowiącą własność Gminy R.,
- - od pkt nr s3k (ID 11-437) do pkt nr s2k (ID 11-436), granica z działką nr [...], stanowiącą własność M. i W. małż. C.,
- - od pkt nr s2k (ID 11-436) do pkt nr s1k (ID 11-435), granica z działką nr [...], stanowiącą własność Gminy R.,
- 2. o ustaleniu przebiegu granic działki nr [...], położonej w obrębie S., gm. R., stanowiącej własność Z.W., zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic:
- - od pkt nr s14k (ID 11-448) do pkt nr s13k (ID 11-447), granica z działką nr [...], stanowiącą własność Gminy R.,
- - od pkt nr s13k (ID 11-447) do pkt nr p11 (ID 11-446), fragment granicy z działką nr [...], stanowiącą własność Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w R.,
- 3. o ustaleniu przebiegu granic działki nr [...], położonej w obrębie S., gm. R., stanowiącej własność Z.W., zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic:
- - od pkt nr s6k (ID 11-440) do pkt nr p2 (ID 11-443) fragment granicy z działką nr [...], stanowiącą własność Z.W.,
- - od pkt nr s5k (ID 11-439) do pkt nr s6k (ID 11-440), granica z działką nr [...], stanowiącą własność W.W.,
- 4. o ustaleniu przebiegu granic działki nr [...], położonej w obrębie S., gm. R., stanowiącej własność Z.W., zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic:
- - od pkt nr s7k (ID 11-441) do pkt nr p3 (ID 11-444), fragment granicy z działką nr [...], stanowiącą własność Agencji Nieruchomości Rolnych
Oddział Terenowy w R.,
- - od pkt nr s6k (ID 11-440) do pkt nr s7k (ID 11-441), granica z działkami: nr [...], stanowiącą własność W.W. oraz nr [...], stanowiącą własność T.K.,
- 5. o umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia przebiegu granicy działki nr [...], położonej w obrębie S., gm. R., stanowiącej własność Z.W., z działką nr [...],, stanowiącą własność E.S.,
- 6. o umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia przebiegu granicy działki nr [...], stanowiącej własność Z.W., z działką nr [...],, stanowiącą własność E.S.,
- 7. o modyfikacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie dokładności zapisu powierzchni działki nr [...], położonej w obrębie S., gm. R., ujawnionej obecnie 0,65 ha na powierzchnię 0,6454 ha.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M.C. oraz W.C. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na błędnym ustaleniu przebiegu granicy między działkami nr [...] a nr [...] usytuowanymi w miejscowości S., w szczególności od punktu nr s3k do punktu nr s2k na wysokości 4 słupka rozgraniczeniowego. W obu odwołaniach ich autorzy domagali się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez korektę przedmiotowej granicy we wskazanym punkcie zarzucając, że już wcześniej kwestionowali usytuowanie czwartego "ogranicznika", powodującego to, że granica jest krzywa. Po rozpatrzeniu wskazanych odwołań Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części opisanej w punktach 1, 2, 3, 4 i 7 i umorzył w tej części postępowanie.
Opisując szczegółowo zakres wykonanych prac oraz istniejącą dotychczas dokumentację geodezyjną, organ odwoławczy stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie istnieje dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wymieniona w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a wykonawca nie przeprowadził jej analizy i nie wykazał jednoznacznie, że dokumentacja ta nie jest wiarygodna, nie było podstaw do ustalenia przebiegu granic, o którym mowa w § 37 tego rozporządzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzje organu odwoławczego złożyła Z.W. zarzucając m.in., że organ ten nie zajął się rozstrzygnięciem zasadności odwołania wniesionego przez M.C. i W.C., ale podjął rozważania co do prawidłowości oceny przez organ pierwszej instancji dokumentacji geodezyjno-kartograficznej o identyfikatorze [...] i przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2015 r. Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącej wskazał, że nie popiera skargi od tej części zaskarżonej decyzji, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji, ustalającą granicę między działkami nr [...] i nr [...] oraz którą uchylono pkt 7 decyzji tego organu.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że decyzja organu odwoławczego w zaskarżonej części rażąco narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 kpa. O ile bowiem organ pierwszej instancji wydał jedną decyzję, to faktycznie w decyzji tej znalazło się kilkanaście rozstrzygnięć, którymi zainteresowane były różne osoby, tj. właściciele (posiadacze) poszczególnych działek. Organ pierwszej instancji ustalił łącznie przebieg jedenastu granic. Odwołanie zostało wniesione tylko przez małżonków C. i dotyczyło ono tylko i wyłącznie tej części decyzji organu pierwszej instancji, w której ustalony został przebieg granic między działkami nr [...] i nr [...]. Z ustaleniem tej granicy było nierozerwalnie związane rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 7 decyzji organu pierwszej instancji, w którym zaktualizowana została powierzchnia działki nr [...]. Małżonkowie C., składając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, ani nie kwestionowali pozostałych, ustalonych tą decyzją granic, ani nie zgłaszali żadnych zarzutów co do przebiegu innych granic i nawet nie mieli legitymacji do zaskarżenia decyzji w pozostałej części, ponieważ decyzja ta nie dotyczy ich interesu prawnego.
Skoro więc odwołanie zostało złożone tylko od tej części punktu 1 decyzji organu pierwszej instancji, która dotyczyła ustalenia jednej granicy, to jest granicy pomiędzy działką należącą do Z.W., oznaczoną nr [...] i działką należąca do odwołujących się małżonków C., oznaczoną nr [...], poza rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji zawartym w punkcie 7 decyzji, w pozostałej części decyzja tego organu stała się ostateczna z chwilą upływu terminu do jej zaskarżenia przez pozostałe strony. Organ odwoławczy nie mógł więc w zwykłym trybie, przy okazji rozpoznawania odwołania od decyzji ustalającej granicę między działkami nr [...] i nr [...] uchylić tę decyzję w niezaskarżonej części, to jest w części ustalającej pozostałe granice, ponieważ w tej części decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa, dlatego na na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego w zaskarżonej ostatecznie części.
W pozostałym zakresie, w jakim skarga została cofnięta (a więc od decyzji uchylającej decyzję Starosty S.w części ustalającej przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...] oraz modyfikującej ewidencję gruntów i budynków w zakresie powierzchni działki nr [...] i umarzającej postępowanie administracyjne w tej części) postępowanie sądowe podlegało umorzeniu.
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach w skardze kasacyjnej zaskarżył omawiany wyrok z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 196/16, w części I i Ill jego sentencji, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 15 i art. 8 kpa oraz utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego w takich sprawach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że motywy stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organu odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 218/08, stwierdził: "Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 kpa, stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.
Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu (granicami odwołania). Z przyjętej przez Kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może a nawet powinien rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 kpa - zakaz reformationis in peius." Jak stwierdził Sąd Najwyższy w przywołanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99: "Przyjęcie, że zaskarżona odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nie objętej podstawami odwołania, oznaczałoby uznanie sprzecznej z Kodeksem zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji." Zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok został podjęty w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu Najwyższego przedstawionym w powołanym wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99.
Decyzja organu pierwszej instancji została podjęta w postępowaniu prowadzonym z urzędu w związku z konkretną, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacją geodezyjną i kartograficzną, której wadliwość i nieprzydatność, jako dowodu do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, wykazał Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Nie ma więc w tej sytuacji problemu wielości kwestii do rozstrzygnięcia, bowiem przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była ocena dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako dowodu do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Kierując się treścią zaskarżonego wyroku, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nawet jeżeli stwierdzi wady w przedmiocie zasadności i prawidłowości zmian wprowadzanych w ewidencji gruntów i budynków przez organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją, w części nie objętej odwołaniem, nie ma prawa do wyeliminowania tych wad w postępowaniu odwoławczym, lecz w każdym takim przypadku powinien po zakończeniu postępowania odwoławczego wszcząć postępowanie w trybie nadzwyczajnym w odniesieniu do tej części rozstrzygnięcia, która nie została objęta odwołaniem.
Taki pogląd jest nie do przyjęcia, nie tylko ze względu na zasadę dwuinstancyjności ale również na zasadę określoną w art. 8 kpa, gdyż takie działanie organu odwoławczego prowadziłoby to podważenia zaufania uczestników prowadzonego postępowania administracyjnego do władzy publicznej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie jest konieczna również ze względu na to, że mamy do czynienia z niejednolitością orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poglądy doktryny również nie są w tej materii jednolite.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Decyzja organu pierwszej instancji zawiera szereg rozstrzygnięć dotyczących różnych odcinków granic nieruchomości stanowiących własność różnych podmiotów. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że decyzja ta zawiera wiele rozstrzygnięć dotyczących różnych osób, z których każda z osobna nie miała legitymacji prawnej do kwestionowania całej decyzji, lecz jedynie te rozstrzygnięcia, które dotyczyły danej osoby. Rozstrzygnięcia te mogłyby zatem stanowić przedmiot odrębnych decyzji, dlatego ich równoczesne rozstrzyganie w jednym akcie nie zmienia charakteru ich odrębności, w ramach której każdej ze stron tej decyzji przysługuje przymiot strony - w rozumieniu art. 28 kpa - tylko w stosunku do tej części jej rozstrzygnięć, które dotyczą praw lub obowiązków prawnych tych osób. Równoczesne rozstrzyganie w jednym akcie administracyjnym wielu spraw dotyczących różnych osób nie powoduje bowiem uzyskania przez te osoby interesu prawnego wobec całego zakresu rozstrzygnięcia nawet w przypadku, gdy dla wielu tych spraw pozostaje wspólny dowód, jakim w niniejszej sprawie była dokumentacja geodezyjna.
Zawarcie wielu rozstrzygnięć dotyczących różnych osób w jednej decyzji nie oznacza bowiem połączenia tych spraw do wspólnego rozstrzygnięcia. Sprawy te nadal są odrębne pod względem podmiotowym, dlatego kwestionowanie niektórych rozstrzygnięć zawartych w takiej decyzji przez te osoby, które są stroną tych rozstrzygnięć nie oznacza automatycznie zakwestionowania tym samym wszystkich rozstrzygnięć, a więc także tych, które nie dotyczą praw lub obowiązków prawnych osób kwestionujących wybrane rozstrzygnięcia. Każda z osób, będąca stroną takiej decyzji, może więc kwestionować w trybie odwoławczym tylko te rozstrzygnięcia, których jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie może więc złożyć tylko strona decyzji, którą jest osoba lub podmiot określony w art. 28 kpa.
O ile zatem z art. 128 kpa wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, to nie zmienia faktu, że odwołanie przysługuje tylko temu, kto wykaże się przysługiwaniem wobec kwestionowanych rozstrzygnięć przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Organ odwoławczy nie wykazał w niniejszej sprawie, aby osoby składające odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji były stronami pozostałych rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji, poza rozstrzygnięciami kwestionowanymi przez te osoby. Samo bowiem objęcie wszystkich rozstrzygnięć jednym aktem administracyjnym nie spowodowało uzyskania przez osoby odwołujące się interesu prawnego w sprawach objętych pozostałymi rozstrzygnięciami dotyczącymi odcinków granic nieruchomości nie stanowiących ich własności.
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że rozszerzenie przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego na te rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, które nie były przedmiotem odwołania, ze względu na to, że nie dotyczyły interesu prawnego osób odwołujących się, stanowi rażące naruszenie art. 16 § 1 kpa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, dlatego taka ocena Sądu zobowiązywała go do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Z powołanego art. 16 § 1 kpa wynika bowiem, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, mogą być uchylone lub zmienione, albo mogą być przedmiotem stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzja organu pierwszej instancji w części nieobjętej odwołaniem stała się decyzją ostateczną, dlatego organ odwoławczy nie mógł bez naruszenia art. 16 § 1 kpa prowadzić postępowania odwoławczego i rozstrzygać w zakresie wykraczającym poza zakres zaskarżenia decyzji odwołaniem.
Podnoszony w skardze kasacyjnej brak związania organu odwoławczego zakresem żądania zawartego w odwołaniu nie uprawnia tego organu do wykraczania poza zakres zaskarżenia odwołaniem, szczególnie w przypadku, gdy zakres zaskarżenia wynika z zakresu przysługiwania osobie odwołującej się interesu prawnego, zgodnie z art. 127 § 1 w zw. z art. 28 kpa.
Zaskarżony wyrok nie narusza również art. 15 i art. 8 kpa, zarzuconych w skardze kasacyjnej, jako naruszenie przepisów postępowania, ponieważ postępowanie przed Sądem pierwszej instancji normują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast wskazany art. 8 i art. 15 kpa normują postępowanie przez organami administracji. Obowiązkiem organu administracji jest przy tym przestrzeganie zasady praworządności określonej w art. 6 kpa, dlatego w trybie odwoławczym organ rozpatruje sprawę w jej merytorycznym całokształcie tylko w granicach przysługiwania osobom odwołującym się interesu prawnego, natomiast w zakresie nieobjętym odwołaniem może podejmować stosowne czynności tylko we właściwej do tego procedurze możliwej do wszczęcia z urzędu. Rozstrzygnięcie sprawy w trybie odwoławczym nie obejmuje bowiem tej części rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, które nie zostały objęte odwołaniem.
Powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądowe wydane zostały w konkretnie ukształtowanym stanie faktycznym innych spraw, dlatego nie stanowią one normy prawnej, a jedynie formę jej wykładni dla rozstrzygnięcia tych spraw.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.