Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 118/14, odrzucił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2013 r.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, że skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Gliwicach w przedmiocie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego lub o zapewnienie matce odpowiedniej opieki w inny sposób.
SKO w Katowicach zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. orzekło uznać zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione, z kolei zażalenie na przewlekłość postępowania za uzasadnione.
M. K. wniósł skargę na powyższe postanowienie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie.
Dalej Sąd wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o regulację art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Postanowienie to stanowi środek nadzorczy nad postępowaniem toczącym się przed organem niższego stopnia i niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia uwzględnia zażalenie strony czy też uznaje zażalenie za nieuzasadnione to wynik tego nadzorczego postępowania nie został poddany kognicji sądów administracyjnych. W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że rozpoznanie zażalenia na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie następuje w formie postanowienia wydanego w trybie art. 123 k.p.a. Jednakże ze względu na jego jedynie incydentalny charakter oraz brak rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do jej istoty tymże rozstrzygnięciem nie służy na nie żaden środek odwoławczy.
Tym bardziej, że w sytuacji nieuwzględnienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie stronie postępowania administracyjnego służy skarga na bezczynność organu I instancji składana w trybie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie Sądu skarga nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, wobec czego należało uznać ją za niedopuszczalną, co stanowi przesłankę jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
M. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a. przejawiające się nieuwzględnieniem faktu, że złożoną przez skarżącego "skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach" w rzeczywistości należało uznać za skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., czym naruszono ogólną zasadę rzetelności postępowania, a także zasadę praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych, a jednocześnie poprzez pominięcie rozstrzygnięcia dotyczącego tego czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu podkreślono, że złożona skarga została potraktowana w sposób niezwykle wąski, w oparciu o literalne brzmienie tytułu jej nadanego przez skarżącego. Sąd rozpoznając skargę nie zbadał rzeczywistego jej charakteru oraz celu, który chciał osiągnąć skarżący poprzez jej wniesienie. Tymczasem o tym jaki charakter ma pismo nie decyduje jego nazwa, ale treść pisma, odzwierciedlająca rzeczywistą intencję strony je wnoszącej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. III SA/Wa 101/12). Zdaniem skarżącego skargę należało potraktować jako skargę na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób przewlekły. Dokładne zbadanie przez Sąd materii skargi doprowadziłoby do przyjęcia jej do rozpoznania, jako mieszczącej się w granicach właściwości spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym naruszona została zasada rzetelności postępowania, której częścią składową jest prawo do odpowiedniego ukształtowania postępowania przed sądem, przejawiające się rozpoznaniem sprawy w taki sposób, który będzie uwzględniał jej charakter.
Z uwagi na to, że w sprawie bezsprzecznie wystąpiła przewlekłość postępowania administracyjnego, co zostało stwierdzone przez SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 149 p.p.s.a. Organ wydał decyzję odmawiającą przyznania Skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, dlatego też zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie należało uznać za niezasadne. Jednakże całe postępowania prowadzone było w sposób przewlekły, a wniesiona skarga dotyczyła przewlekłości postępowania co powinno zostać rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem ono na postanowienia, lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli zostanie ujęta w formę postanowienia (k.p.a. nie określa wyraźnie formy działania organu wyższego stopnia) nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego.
Zauważyć należy, że z konstrukcji art. 37 k.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Podkreślić również należy, że brak jest szczególnych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia postanowienia (stanowiska organ wyższego stopnia) wydanego w trybie art. 37 k.p.a. Stronie zatem nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym.
Niezależnie jednak od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania i w sądowym postępowaniu może ewentualnie również podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a.
Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest więc przede wszystkim warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Niemniej jednak dla strony poszukującej sądowej ochrony przed przewlekłością prowadzonego przez organ postępowania, w szczególności działającej bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, kwestia braku możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 37 K.p.a. nie jest na tyle oczywista. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona, której celem jest likwidacja bezczynności organu administracyjnego lub przewlekle prowadzonego postępowania może mieć w tej sytuacji trudności z prawidłowym określeniem zakresu skargi.
W przedmiotowej sprawie skarżący wprawdzie w treści skargi wskazał, że przedmiotem zaskarżenia uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2013 r., w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie oraz przewlekłości postępowania dotyczącego wniosku o przyznanie zasiłku opiekuńczego to jednak cała treść pisma dotyczy w istocie niezałatwienia przez organ wniosku w terminie. Skarżący podniósł, że "w sprawie nastąpiło naruszenie terminów przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r., ze zm., Kodeks postępowania administracyjnego", wskazuje na okres jaki upłynął od momentu złożenia wniosków o przyznanie określonych świadczeń z pomocy społecznej do czasu ich rozpatrzenia przez organ. Podał również, że część żądań nie została przez organ rozpatrzona do dnia wniesienia skargi. W końcowej natomiast części skargi wskazał, że z uwagi na dotychczasowe podejście organów administracyjnych do sprawy konieczne jest dokonanie oceny prawnej i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ. Uwzględniając zatem argumentację zawartą w skardze nieuprawnione było jej takie zakwalifikowanie, jak uczynił to Sąd Wojewódzki.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że gdy treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma, to w takich sytuacjach priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej wynika intencja strony (post. NSA z dnia 28 września 2010 r., I FZ 279/10, Legalis). Podkreślić również należy, że Sąd, mając wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów skarżącego, wobec niejasnej treści skargi, powinien wezwać skarżącego do określenia, jak ma potraktować jego pismo, pouczając stronę o skutkach prawnych dokonywanych czynności, stosownie do art. 6 p.p.s.a. Z faktu, że strona nieumiejętnie formułuje swoje stanowisko, nie można wywodzić negatywnych konsekwencji, skoro skarga do sądu administracyjnego nie podlega rygorowi sporządzenia przez podmiot profesjonalny (post. NSA z 3.7.2008 r., II OZ 700/08, Legalis). Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd nie wezwał strony skarżącej do wyjaśnienia zakresu skargi i jej sprecyzowania.
Zwrócić uwagę należy, że spośród wszystkich warunków formalnych określonych w art. 46 p.p.s.a. prawidłowe oznaczenie pisma należy uznać za ten element, którego brak nie jest na tyle istotny, aby uniemożliwił sądowi rozpoznanie rzeczywistej intencji strony, którą komunikuje dane pismo, gdy spełnia ono pozostałe wymogi formalne określone w tym przepisie, w szczególności, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy skarżący zasadniczo domaga się ochrony przed przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji.
W tej sytuacji zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że przedmiotową skargę należało zakwalifikować jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.