Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2669/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 536/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent Miasta Łodzi, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: k.p.a., w związku z art. 129 i art. 4 pkt 9 b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odmówił L. B. ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. F. o pow. 466,56 m2, stanowiącej zgodnie z księgą wieczystą Rep. hip. 16186 własność A. i C. małż. R. Nieruchomość tę wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Łodzi z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...]. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. Nr 86, poz. 776 ze zm.) i dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz.138) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 grudnia 1949 r. o zmianie niektórych przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945r. (Dz. U. z 1949 r. Nr 65, poz. 527).

W dniu 15 maja 2012 r. L. B. wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za w/w nieruchomość, która stanowiła własność rodziców strony.

Organ przystępując do rozpoznania przedmiotowego wniosku ustalił swoją właściwość w oparciu o przepisy art. 129, w związku z art. 4 pkt 9 b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którymi, do orzekania w sprawach odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone właściwy jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, którym w stosunku do nieruchomości położonych na terenie miasta Łodzi jest Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Następnie organ wyjaśnił, że z wnioskiem o ustalenie odszkodowania istotnie wystąpiła spadkobierczynią byłych właścicieli nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. F..

Rozpoznając sprawę merytorycznie organ wskazał, że w zakresie wysokości i trybu ustalenia odszkodowania zastosowanie miały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie zaś z treścią art. 33 ust. 1 tego dekretu ustalenie odszkodowania następowało na wniosek stron. Stosownie do art. 39 powyższego dekretu roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Bezskuteczny upływ tego terminu skutkował przedawnieniem roszczeń odszkodowawczych. Ustaliwszy więc, iż orzeczenie o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. F. stało się ostateczne z dniem 6 marca 1958 r., co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach archiwalnych m.in. pieczęć z klauzulą ostateczności nadaną w dniu 17 listopada 1973 r. na egzemplarzu orzeczenia oraz wniosek Prezydium Rady Narodowej miasta Łodzi, nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. organ uznał, ze roszczenie odszkodowawcze, wynikające z orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] lutego 1953 r. uległo przedawnieniu z dniem 6 marca 1961 r., zaś w toku postępowania nie odnaleziono dowodów złożenia przez jakikolwiek podmiot wniosku o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie, który skutkowałby przerwaniem biegu terminu przedawnienia.

Poza tym organ zwrócił uwagę na fakt, iż w oświadczeniu z dnia 4 września 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi reprezentujący interesy Skarbu Państwa stwierdził, iż nie zrzeka się korzystania z przysługującego stosownie do treści art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zarzutu przedawnienia roszczeń dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego organ stwierdził, że przedawnienie roszczeń odszkodowawczych wyłącza możliwość ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. B., wskazując w jego treści, iż jej zdaniem przepisy, na podstawie których nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie zakreślały terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania przez właścicieli.

Podniosła też, że przepisy stanowiące podstawę wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie nie zakreślały terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania przez byłych właścicieli, przez co należy uznać, iż roszczenie o ustalenie odszkodowania nie wygasło.

W dalszej części odwołania wskazano, iż kwestionowaną decyzję cechuje naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie możliwych do zrealizowania dowodów pozwalających na poczynienie ustaleń faktycznych, a w szczególności ustaleń pozwalających na uwzględnienie wniosku o wypłatę odszkodowania, tj.:

1. - nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości kwestii zamieszczenia stosownych ogłoszeń o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz ogłoszeń o zapadnięciu orzeczenia z [...] lutego 1953 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, czyli gdzie oraz na jaki czas zostały umieszczone lub opublikowane takowe obwieszczenia;
2. - nie wyjaśniono kiedy wskazane wcześniej orzeczenie Prezydium Rady Narodowej miasta Łodzi z dnia [...] lutego 1953 r. stało się ostateczne;
3. - nie wyjaśniono w jaki sposób obliczona została przez ówczesny podmiot administracyjny droga uzyskania przymiotu ostateczności dla orzeczenia wywłaszczającego, bowiem dokumenty, z których organ wywodzi datę ostateczności są sprzeczne z innymi zgromadzonymi w sprawie dokumentami archiwalnymi (np. pismem z dnia 19 listopada 1953 r., zaświadczeniem z tego samego dnia, pismem z dnia 10 maja 1954 r., co budzi uzasadnione wątpliwości co do faktycznego momentu uprawomocnienia się orzeczenia wywłaszczającego, zwłaszcza, że klauzula ostateczności nadana 17 listopada 1973 r., w którą zaopatrzony jest odpis orzeczenia jest niewyraźna i mało czytelna, a data tam figurująca "6 marzec 1958" równie dobrze można odczytywać jako "6 marzec 1968";
4. - nadto brak jest wystąpienia z wnioskiem do Archiwum Państwowego lub zakładowego UM Łódź o odszukanie dodatkowych dokumentów dotyczących sprawy, w szczególności pozwalających ustalić, czy od orzeczenia wywłaszczeniowego zostało złożone odwołanie, co pozwoliłoby ustalić, czy i kiedy decyzja stała się ostateczna, oraz czy został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania;
5. - nie ustalono także, czy druga strona postępowania wywłaszczeniowego, w myśl art. 33 § 1 zdanie 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, złożyła stosowny wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Podkreślono również, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i może mieć zastosowanie do wydania decyzji o odszkodowaniu w sprawach, w których przed 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu, nie ustalając jednocześnie odszkodowania. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia bowiem wykładnia prokonstytucyjna i prounijna. Wskazano, iż art. 21 ust. 2 Konstytucji gwarantuje prawo do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości a art. 64 tejże chroni prawo własności. Nie można także pominąć tego, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 ww. Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2012 r. podzielając argumentację faktyczną i prawną organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, iż decyzja o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. F. stała się ostateczna z dniem 6 marca 1958 r., co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach archiwalnych m.in. pieczęć z klauzulą ostateczności. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta Łodzi słusznie wskazał, że roszczenie odszkodowawcze wynikające z orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] lutego 1953 r. uległo przedawnieniu z dniem 6 marca 1961 r. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji zasadnie zauważył, iż w toku postępowania nie odnaleziono dowodów złożenia przez jakikolwiek podmiot wniosku o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie, który skutkowałby przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Dodano, że w oświadczeniu z dnia 4 września 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi, reprezentujący interesy Skarbu Państwa, stwierdził, że nie zrzeka się korzystania z przysługującego, stosownie do treści art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zarzutu przedawnienia roszczeń dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Stąd słusznie stwierdzono, że przedawnienie roszczeń odszkodowawczych wyłącza możliwość ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii ostateczności decyzji, w ocenie organu odwoławczego, wskazano na pieczęć z klauzulą ostateczności, wyjaśniając, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowo sporządzone w przypisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta Łodzi również prawidłowo jako bezzasadny określił zarzut braku wystąpienia przez organ orzekający "do Archiwum Państwowego lub zakładowego UM Łódź o odszukanie dodatkowych dokumentów". Uwierzytelnione kopie załączone do akt sprawy są kopiami dokumentów archiwalnych nr [...], należących do zasobów Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Łodzi.

Ponadto Prezydent wskazał, że dysponuje spisami zdawczo-odbiorczymi akt znajdujących się w archiwum oraz w prowadzonych postępowaniach administracyjnych korzysta z elektronicznej bazy danych dotyczącej zasobów archiwalnych Archiwum Państwowego w Łodzi. Nie ma więc potrzeby występować z pisemnymi wnioskami do ww. archiwów w sprawie zawartości tych zasobów.

L. B. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie:

1. - art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy uwzględnieniu słusznego interesu społecznego i obywatelskiego, co do uzyskania rekompensaty za wywłaszczoną przez władzę publiczną nieruchomość należącą do skarżącej;
2. - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a tym samym nieprzeprowadzenie możliwych do zrealizowania dowodów pozwalających na poczynienie ustaleń faktycznych, a w szczególności ustaleń pozwalających na uwzględnienie wniosku o wypłatę odszkodowania;
3. - art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie oceny materiału dowodowego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, tj. zastosowanie oceny wybiórczej z pominięciem dowodów z dokumentów archiwalnych, które wywołują wątpliwość co do rzeczywistej ścieżki uzyskania waloru ostateczności orzeczenia o wywłaszczeniu spornej nieruchomości;
4. - art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, w związku z § 74 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że 3 letni termin przedawnienia roszczenia dla ustalenia odszkodowania upłynął.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 536/13, oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Sąd wyjaśnił, że przepisami prawa materialnego, na podstawie których dokonano wywłaszczenia nieruchomości objętych postępowaniem, był dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., który to akt prawny uchylony został z dniem 5 kwietnia 1958 r. przez ustawę z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – art. 56 ust. 1 pkt 1 (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. dekretu, postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776), w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. Nr 31, poz. 205), ze zmianami szczegółowo wskazanymi w tym przepisie, w których to zmian jedna dotyczyła odszkodowania, ustalanego na wniosek właściciela (art. 4 ust. 1 pkt 6 dekretu).

Z kolei na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), utraciły moc wszystkie przepisy dotychczasowe w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, a w szczególności rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, z zastrzeżeniem, że postępowania wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. miały być prowadzone na tej samej podstawie aż do czasu wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu (art. 6 tej ustawy).

Natomiast niezakończone postępowania z wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., miały być prowadzone dalej na zasadach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zarówno co do wysokości i trybu ustalania odszkodowania, jak i co do sposobu wypłaty odszkodowania (art. 7 ustawy). Jednocześnie ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. w art. 9 uregulowała terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Ustawa powyższa weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. 31 stycznia 1952 r.

Z kolei dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U z 1952 r. Nr 4, poz.

31) w art. 39 ust. 1 stwierdzał, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Natomiast przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. utraciły moc obowiązującą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z tymże przepisem przejściowym do ustawy z 1958 r., postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze niezakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z 1958 r., jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania. W pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych.

Sąd I instancji wskazał też, że w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed dniem 1 lipca 1956 r. (w 1949 r.), a odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało ustalone do chwili obecnej. W ocenie Sądu I instancji, fakty te jednoznacznie wskazują, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno było zostać ustalone wówczas według zasad przewidzianych w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. Wobec tego Sąd uznał za oczywiste, że roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu z mocy art. 39 ust. 1 owego dekretu, którego tekst jednolity opublikowano w Dzienniku Ustaw z 1952 r. Nr 4, poz. 31, przy czym Sąd zwrócił uwagę, iż należy pamiętać, że w myśl art. 9 ustawy zmieniającej terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji lub uprawomocniło się przed wejściem w życie ustawy z 29 grudnia 1951 r. – zaczynają biec od daty wejścia jej w życie. Ustawa z 1951 r., po myśli przepisu art. 14 tejże, weszła w życie z dniem ogłoszenia, czyli z dniem 31 stycznia 1952 r.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż z treści powyższych zapisów, organy prawidłowo wywiodły, że roszczenia odszkodowawcze przedawniły się z dniem 6 marca 1961 r., skoro, jak wynika z akt administracyjnych, decyzja o wywłaszczeniu spornej nieruchomości stała się ostateczna z dniem 6 marca 1958 r. Tymczasem wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony przez skarżącą w roku 2012, a zatem po przedawnieniu się roszczenia o wypłatę tegoż odszkodowania. W tym zakresie stanowisko organów orzekających Sąd i instancji uznał za prawidłowe w związku z czym nie może być ono skutecznie kontestowane.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących materii uzyskania przez orzeczenie wywłaszczeniowe przymiotu ostateczności Sąd I instancji wskazał, iż zarówno dokumenty archiwalne, oznaczone nr A.1-2/56/49, należące, jak wskazał organ, do zasobów Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Łodzi, a przede wszystkim klauzula stwierdzająca ostateczność orzeczenia nadana w dniu 17 listopada 1973 r. przez Prezydium Rady Narodowej miasta Łodzi, z której jednoznacznie wynika, że orzeczenie o wywłaszczeniu jest ostateczne z dniem 6 marca 1958 r., potwierdzają spełnienie przesłanek doręczenia w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 powołanego powyżej dekretu.

Wobec tego za prawidłowe Sąd przyjął ustalenie organów, iż orzeczenie o wywłaszczeniu spornej nieruchomości stało się ostateczne z dniem 6 marca 1958 r., a zatem termin do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania upłynął w dniu 6 marca 1961 r. Nadto w oświadczeniu z dnia 4 września 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi stwierdził, iż nie zrzeka się przysługującego mu z mocy art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zarzutu przedawnienia roszczeń dotyczących ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomość.

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że roszczenie to uległo przedawnieniu i nie może być obecnie dochodzone przez skarżącą, która nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, potwierdzającego złożenie wniosku o odszkodowanie, co skutkowałoby przerwaniem biegu przedawnienia. W ocenie Sądu I instancji, brak pouczenia o terminie przedawnienia roszczenia odszkodowawczego w treści orzeczenia wywłaszczeniowego nie stanowi natomiast o jego wadliwości, nie mogąc również "reaktywować" skarżącej możliwości skutecznego ubiegania się o jego ustalenie. Tryb orzekania w przedmiocie odszkodowania, w tym również termin przedawnienia ubiegania się o jego wypłatę, określały bowiem powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Zdaniem WSA w Łodzi, nie zasługiwały też na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a ocena tego materiału w żadnym wypadku nie została dokonana z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. Również nie można przypisać zaskarżonym decyzjom naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi organ odwoławczy podzielił zasadnicze ustalenia organu pierwszej instancji, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Sąd I instancji, odnosząc się do postulowanej w skardze potrzeby jej rozstrzygania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) z odwołaniem się do prowspólnotowej i prokonstytucyjnej wykładni wspomnianego przepisu, podkreślił, że jakkolwiek przepis ten pozwala na wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, nie dotyczy to jednak sytuacji, w których roszczenie odszkodowawcze na skutek przedawnienia, nie może być skutecznie egzekwowane. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 1447/03, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 638/10 i z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 103/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 488/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 446/09, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzezcenia.nsa.gov.pl).

Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd I instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. B. reprezentowana przez adwokata. Skarżąca wskazała, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 6 dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 w zw. z art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz z art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przez jego błędną wykładnię, a polegająca na przyjęciu, iż 3-letni termin przedawnienia dochodzonego przez skarżącą roszczenia upłynął w dniu 06 marca 1961 r.;
2. 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe niezastosowanie i uznanie, iż nie ma w przedmiotowej sprawie możliwości zastosowania z uwagi na przedawnienie dochodzonego roszczenia;
3. 3) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięcie przeprowadzenia możliwych do zrealizowania dochodów, a tym samym poczynienia ustaleń faktycznych pozwalających na sprawdzenie poprawności postępowania w zakresie wywłaszczenie z nieruchomości poprzedników prawnych skarżącej i związanej z tym wypłaty stosownego odszkodowania;
4. 4) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny całokształtu materiału dowodowego oraz orzeczenie zaskarżonego wyroku wybiórczo bazując na podstawie przedstawionego przez organ zbioru dokumentów, pomijając tym samym dowody z dokumentów archiwalnych, które wywołują uzasadnione wątpliwości faktyczne prowadzonego postępowania w celu uzyskania waloru ostateczności decyzji o wywłaszczeniu poprzedników prawnych skarżącej;
5. 5) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia na jakiej zasadzie sąd przyjął ścieżkę uzyskania waloru ostateczności przez orzeczenie o wywłaszczeniu za prawidłową, a w szczególności na jakiej podstawie sąd uznał klauzulę stwierdzającą ostateczność orzeczenia z dnia 17 listopada 1973 r. jako potwierdzenie prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym właściwego zawiadomienia poprzedników prawnych skarżącej, bez jednoczesnego wszechstronnego zebrania oraz zbadania możliwego do uzyskania z Archiwum Państwowego lub zakładowego UM Łódź materiału dowodowego w tym zakresie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Przechodząc do analizy postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego - art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że przepis ten, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, którego adresatem jest również Naczelny Sąd Administracyjny (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego, czy prawnego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Stawiając zarzut w tym zakresie skarżący kasacyjnie wskazał, iż Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organ administracji, który dokonał ustaleń stanu faktycznego z naruszeniem przepisów k.p.a. w związku z zaniechaniem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i pominięciem dowodów z dokumentów archiwalnych, co uniemożliwiło dokonanie sprawdzenia poprawności postępowania w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i sprawdzenia poprawności konkluzji o uzyskaniu przez orzeczenie wywłaszczeniowe waloru ostateczności.

Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że w realiach faktycznych niniejszej sprawy materia problematyki wejścia do obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowego nie musiała być badana przez Sąd I instancji, skoro dysponował on wystawioną w dniu 17 listopada 1973r. klauzulą stwierdzającą ostateczność orzeczenia wywłaszczeniowego. W myśl zaś normy art.76 par.1 K.p.a. dokumenty urzędowo sporządzone w przypisanej formie, przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

W świetle treści art.76 par.1 K.p.a. orzeczenie o wywłaszczeniu, opatrzone klauzulą stwierdzającą jego ostateczność, korzysta z domniemania zgodności z prawdą i to zarówno w zakresie treści orzeczenia, jak też posiadania przez nie waloru ostateczności.

Skutkiem pojawienia się w postępowaniu administracyjnym powyższego domniemania jest zaś przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która zamierza obalić takie domniemanie. Omawiane domniemanie może więc zostać obalone w sposób skuteczny, przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych, jednakże pamiętać należy o tym, ze to strona zaprzeczająca prawdziwości dokumentu, powinna tę okoliczność udowodnić (patrz. Wyrok NSA z 21.07.2011. sygn. akt II OSK 1228/10, lub też wyrok NSA z 18.07.2007. sygn. akt I OSK 1704/06). Analiza niniejszej sprawy prowadzi zaś do wniosku, że strona skarżąca nie podołała ciężarowi powyższego obowiązku. Nie przejawiła bowiem żadnej inicjatywy dowodowej dla wykazania nieprawdziwości okoliczności wynikających z urzędowej klauzuli potwierdzającej ostateczność orzeczenia wywłaszczeniowego.

Za równoznaczne z inicjatywą dowodową w omawianym zakresie nie może być zaś potraktowane sformułowanie w odwołaniu kierowanym do Wojewody, czy w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zarzutu niewyjaśnienia przez organ tego, czy dokonane zostały stosowne ogłoszenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, oraz o zapadnięciu orzeczenia wywłaszczeniowego, lub też zarzut niewyjaśnienia przez organ sposobu ustalenia istnienia przymiotu ostateczności po stronie orzeczenia wywłaszczeniowego. Tego typu zarzuty nie stanowiły wniosków dowodowych. Nadto z faktu sformułowania zarzutów w powyższej materii wynika konkluzja, iż strona skarżąca nie dostrzegła tego, iż w sytuacji pojawienia się domniemania z art.76 par.1 K.p.a. to na niej spoczywał ciężar dowodowy, jeżeli zamierzała domniemanie to obalić.

Nie stanowiło też uchybienia Sądu I instancji to, że orzekał na podstawie uwierzytelnionych kopii a nie na oryginalnych materiałach archiwalnych. Nie pozbawiło to bowiem skarżonego rozstrzygnięcia waloru poprawności. Uwierzytelnienie kopii dokumentu sprawia, ze kopia ta staje się takim samym dowodem jak oryginalny dokument. Uwierzytelnione odpisy mają bowiem taką samą moc dowodową co dokumenty oryginalne.

Na marginesie podkreślenia wymaga też okoliczność, ze strona skarżąca nie wykazała istnienia rozbieżności pomiędzy treścią dokumentów oryginalnych a ich uwierzytelnionymi kopiami. Stąd więc również wątpliwości sformułowane w skardze kasacyjnej a dotyczące poprawności ustaleń stanu faktycznego, jawiły się jako gołosłowne, bowiem nie zostały poparte żadnymi dowodami.

Reasumując tę część rozważań, dokonanych w aspekcie treści. 141 § 4 ustawy p.p.s.a oraz wskazanego kierunku jego wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych tym przepisem minimalnych wymogów poprawności, w stopniu w jakim uniemożliwiałoby instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle powyższego, takich podstaw nie mają również pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zawartych w niej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim podkreślić należy, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło [...] lutego 1953r. na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948r o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945.

W/w dekret nie przewidywał odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Przewidywało je rozporządzenie Prezydenta RP. z 24 września 1934r. – prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, które omawiany dekret w art.4 ust.1 nakazywał stosować odpowiednio do wywłaszczenia.

Rozporządzenie to utraciło jednak moc z dniem 31 stycznia 1952r. zgodnie z art.2 ustawy z 29 grudnia 1951r. zmieniającej dekret z 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

W świetle powyższego, na dzień dokonywania wywłaszczenia omawianej nieruchomości, kwestie odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości regulował obowiązujący wtedy dekret z 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, który w art.39 ust.1 przewidywał trzyletni termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Początek terminu przedawnienia biegł zaś od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji.

Uznać więc należało, ze organ, jak też Sąd I instancji, badały materię odszkodowania w oparciu o właściwy akt prawny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo też wywiódł, że do niniejszej sprawy nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie bowiem z jej art.48 ust.1 odszkodowanie ustala się według zasad tej ustawy tylko w odniesieniu do spraw, gdzie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956r. W badanej sprawie postępowanie to zostało zaś wszczęte wcześniej, skoro wywłaszczenie nastąpiło w 1953r.

Do niniejszej sprawy nie miały też zastosowania przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jej art.233, w oparciu o przepisy tej ustawy prowadzi się tylko sprawy wszczęte i nie zakończone przed wejściem jej w życie. Przedmiotowa zaś sprawa została wszczęta dopiero wnioskiem skarżącej z dnia 15 maja 2012r.

Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.