Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2670/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012r. (sygn. akt II SA/Wa 749/12) uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 r. i decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie przyjęcia P. S. na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Krajowej Szkoły, na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. nr 26, poz. 157), odmówił przyjęcia P. S. na aplikację sędziowską oraz na aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu wyjaśnił, że aplikant ukończył aplikację ogólną zajmując [...] pozycję na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 w/w ustawy, co uplasowało go poza wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości limitem przyjęć na w/w aplikacje.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionował prawidłowość ustalenia sumy jego punktów uzyskanych w toku aplikacji ze sprawdzianów i praktyk wyznaczających jego pozycję na liście klasyfikacyjnej. Stwierdził, że suma ta powinna wynosić 42,8823 w wyniku czego powinien być umieszczony na 67 miejscu listy, a w konsekwencji powinien być przyjęty na aplikację sędziowską lub prokuratorską.

Minister Sprawiedliwości utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa rozstrzygnięcie organu I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na treść art. 16 ust. 2, art. 26 ust. 2 i 3, art. 29 ust. 2 i art. 52 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 6 ust. 1 i 4, § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 217, poz. 1292). Wyjaśnił, że jednym z podstawowych warunków decydujących o przyjęciu lub też o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską jest pozycja danego kandydata na liście klasyfikacyjnej. W przedmiotowej sprawie podstawą wydania decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację prokuratorską oraz na aplikację sędziowską był brak spełnienia przesłanki związanej z umieszczeniem na liście klasyfikacyjnej na pozycji w granicach limitu określonego zarządzeniami Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 października 2011 r. w zakresie obu aplikacji (105 miejsc na aplikacji sędziowskiej i 45 miejsc na aplikacji prokuratorskiej).

Organ wyjaśnił, że samo sporządzenie listy klasyfikacyjnej nie jest decyzją administracyjną, nie posiada także waloru normatywnego. Skoro jednak miejsce na liście w sposób pośredni skutki takie wywołuje, przy ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji konieczne jest zbadanie, czy czynność ta dokonana została zgodnie z prawem, a w przypadku stwierdzenia ewentualnych naruszeń przepisów proceduralnych ustalenie, czy mogło to mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Badając w tym zakresie postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że miejsce P. S. na liście klasyfikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, zostało ustalone prawidłowo, w konsekwencji czego brak było podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Bezsporne jest w sprawie, że odwołujący został umieszczony na liście klasyfikacyjnej na miejscu ([...]), znajdującym się poza wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości limitem miejsc na aplikację sędziowską i prokuratorską.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w postępowaniu związanym z naborem na aplikację sędziowską, bądź prokuratorską możliwość wniesienia odwołania została przewidziana jedynie od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły, który jednak nie przeprowadza i nie ustala ocen ze sprawdzianów i praktyk. Minister Sprawiedliwości również nie ma kompetencji do ustalania ocen ze sprawdzianów oraz ocen z przebiegu praktyk wystawianych przez patronów i patrona koordynatora.

Zgodnie ze znajdującym się w dołączonych aktach przebiegu aplikacji ogólnej P. S. arkuszem oceny łącznej z przebiegu wszystkich praktyk, wystawionej przez patrona koordynatora, ocena ta w przypadku odwołującego się wyniosła 4,8823. Ze sprawdzianów odwołujący się uzyskał 35,5 punktów. Suma punktów ze wszystkich sprawdzianów i praktyk wyniosła 40,3823, co stanowiło podstawę umieszczenia odwołującego na [...] pozycji listy klasyfikacyjnej.

Zdaniem Ministra, zarzuty zawarte w odwołaniu nie są zasadne. Artykuł 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, zmieniony przez art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192), w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 października 2011 r., stanowi, że o kolejności miejsca na liście kwalifikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów.

Natomiast przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że aplikant, który nie zaliczył sprawdzianu, może przystąpić do sprawdzianu ponownie tylko raz i w takim przypadku do sumy punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy, wlicza się średnią arytmetyczną liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu w obu terminach.

Minister stwierdził, że zarzuty skarżącego sprowadzały się w istocie do zastosowania nowego stanu prawnego do sprawdzianów, które były przeprowadzane przed dniem 12 października 2011 r. Zarzuty te, w ocenie organu odwoławczego, są niezasadne, albowiem opierają się na błędnej interpretacji art. 26 ust. 2 powołanej ustawy. Lista klasyfikacyjna aplikantów aplikacji ogólnej, którą ukończył P. S., została ogłoszona w dniu 13 grudnia 2011 r., a więc już po wejściu w życie zmienionego przepisu art. 26 ust. 3 tejże ustawy. Organ podkreślił, iż ani ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r., ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. nie zawierają przepisów przejściowych odnośnie skutków nowego sposobu ustalania łącznej oceny przebiegu praktyk oraz sumy punktów ze sprawdzianów, decydujących (wraz z łączną oceną przebiegu praktyk) o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej.

Brak przepisów przejściowych oznacza, że nowa regulacja może być stosowana do zdarzeń, które miały miejsce po jej wejściu w życie, tj. po 12 października 2011 r. W przypadku odwołującego nie ma znaczenia, że termin sprawdzianu (i ewentualnej poprawki) przypadał przed dniem, czy po dniu 12 października 2011 r. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury lista klasyfikacyjna aplikantów jest ogłaszana przez Dyrektora Krajowej Szkoły w Biuletynie Informacji Publicznej w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej. Tak więc ogłoszenie tej listy nastąpiło po przeprowadzeniu wszystkich sprawdzianów i ewentualnych poprawek oraz praktyk. Skoro więc zakończenie aplikacji ogólnej nastąpiło po dniu 12 października 2011 r., wówczas oczywiste jest, iż w takim przypadku do ustalania łącznej oceny przebiegu praktyk oraz sumy punktów ze sprawdzianów decydującej o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej będą miały zastosowanie nowe zasady, które weszły w życie z dniem 12 października 2011 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji wskazując na nieprawidłowość ustalenia liczby jego punktów z zaliczonych sprawdzianów i praktyk wyznaczających jego pozycję na liście kwalifikacyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m. in., że ze sprawdzianu zamykającego III cykl szkolenia uzyskał ocenę 4,5 punktu. Jest to ocena z egzaminu poprawkowego, jednak stosownie do treści § 39 zarządzenia Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nr 130/2010 z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie zasad przeprowadzania sprawdzianów w trakcie aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, w brzmieniu obowiązującym w momencie zamknięcia III cyklu szkolenia – ocena uzyskana z poprawki stanowiła jedyną ocenę ze sprawdzianu. Tymczasem Dyrektor Krajowej Szkoły przyjął, iż skarżący uzyskał 3 punkty jako ocenę ze sprawdzianu zamykającego III cykl szkolenia.

Skarżący podkreślił, iż skoro Dyrektor nie ma kompetencji do weryfikowania ocen uzyskanych przez aplikantów ze sprawdzianów, to nie miał prawa dokonywać przeliczenia ocen uzyskanych przez skarżącego w trakcie aplikacji ogólnej. Skoro zatem ocena została już w sposób przewidziany prawem ustalona, to niedopuszczalne było dokonanie przez Dyrektora Krajowej Szkoły przeliczenia oceny już zgodnie z prawem uzyskanej i istniejącej.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego orzeczenia w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zagadnienie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej reguluje ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 217, poz. 1292). Wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 2 w/w ustawy Minister Sprawiedliwości zarządza, w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, nabór na aplikację ogólną, sędziowską oraz prokuratorską i jednocześnie wyznacza limity miejsc na te aplikacje. Zgodnie z jej art. 26 ust. 1 warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem nauczania.

Dyrektor Krajowej Szkoły, stosownie do przepisu art. 26 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście. W ustępie 3 tego artykułu postanowiono, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiących sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Przepis art. 18 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Na tej podstawie następnie Dyrektor Krajowej Szkoły, zgodnie z art. 29 ust. 2 w/w ustawy, wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską według kolejności umieszczenia kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje.

Dalej Sąd wskazał, że od dnia 12 października 2011 r. obowiązuje rozporządzenie z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 217, poz. 1292). Prawodawca, wprowadzając do obowiązującego porządku prawnego powyższe rozporządzenie, mocą art. 7 pkt 11 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1193), nie zawarł przepisów przejściowych nakazujących stosować dotychczasowe przepisy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowej regulacji prawnej, lecz wprost w § 12 tego rozporządzenia określił, iż wchodzi ono w życie z dniem 12 października 2011 r.

Stosownie do postanowień § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, cykl szkoleniowy zamyka sprawdzian wiedzy i umiejętności jej praktycznego wykorzystania z zakresu problematyki objętej danym cyklem szkoleniowym. Sprawdzian przeprowadza komisja sprawdzianowa w składzie od 3 do 5 osób, powoływana przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród wykładowców prowadzących zajęcia dla aplikantów (ust. 2). Zgodnie z ust. 4 tego paragrafu do oceny sprawdzianu stosuje się odpowiednio przepisy § 5 ust. 1, 4 i 5 (ust. 1 - Oceny przebiegu praktyki dokonuje się w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, przy czym ocena stanowi wielokrotność 0,5 punktu. Do oceny dołącza się zwięzłe pisemne uzasadnienie; ust. 4 - Za uzyskanie pozytywnej oceny z praktyki uważa się uzyskanie co najmniej 2 punktów. Uzyskanie pozytywnej oceny jest równoznaczne z zaliczeniem praktyki; ust. 5 - Od dokonanej przez patrona praktyki oceny praktyki odwołanie nie przysługuje). Przepis § 6 ust. 5 określa, iż przy ocenie sprawdzianu należy uwzględniać w szczególności: 1) prawidłowość zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni;

1. 2) prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych;
2. 3) prawidłowość konstrukcji projektu pisma procesowego lub decyzji i jej uzasadnienia;
3. 4) poprawność argumentacji i zachowanie reguł językowych.

Przepis § 7 ust. 2 w/w rozporządzenia ustala, iż aplikant, który nie zaliczył sprawdzianu, może przystąpić do sprawdzianu ponownie tylko raz, w terminie wyznaczonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły. W takim przypadku do sumy punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 8 ust. 4, wlicza się średnią arytmetyczną liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu w obu terminach.

Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 powołanej ustawy w zw. z § 7 ust. 2 w/w rozporządzenia. Wyjaśnił, że dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia podstawowe znaczenie ma sposób liczenia punktów, jaki uzyskał aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinujący określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej, a w szczególności ustalający liczbę zdobytych punktów ze sprawdzianu poprawkowego.

Treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej nie budzi wątpliwości, bowiem o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta jedynie z zaliczonych sprawdzianów. Analiza przepisu § 6 ust. 4 w zw. z § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia prowadzi także do jednoznacznego wniosku, iż oceną zaliczającą – pozytywną jest ocena odpowiadająca co najmniej 2 punktom. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "z zaliczonych sprawdzianów" wskazuje, iż do sumowania ocen należy brać tylko liczbę punktów zaliczających sprawdzian.

W tym stanie rzeczy, zastosowanie wobec skarżącego metody wyliczania średniej arytmetycznej liczby punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu wiedzy i umiejętności z dwóch modułów tematycznych w terminie zwykłym i poprawkowym, pozostaje w sprzeczności z powołanym powyżej przepisem ustawowym. Spowodowało to zaniżenie łącznej oceny punktowej i wadliwe umieszczenie skarżącego na liście klasyfikacyjnej aplikantów.

Sąd wyjaśnił, że wprawdzie postępowanie organu znajdowało podstawę prawną w § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia, jednak –jak stwierdził - przepis ten pozostaje w jawnej opozycji do treści przepisu ustawowego, tj. art. 26 ust. 3 zdania pierwszego. W tej kwestii Sąd odwołał się do argumentacji zawartej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2010/11), z dnia 2 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1843/11, sygn. akt I OSK 2011/11 i sygn. akt I OSK 2092/11) publikowanych w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: "Przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto (...) za taką metodą ustalania ocen nie może przemawiać treść art. 52 pkt 2 przedmiotowej ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego. Zakres oraz szczegółowa treść upoważnienia dla Ministra, w szczególności konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki został wywiedziony przez organ (...). Rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż godziłoby to w podstawowe zasady stanowienia aktów wykonawczych". W przywołanych wyrokach wskazano także: "W praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego.

Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych winien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa – w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole – został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym".

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił decyzje organów obu instancji.

W skardze kasacyjnej wniesionej na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Minister Sprawiedliwości zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego – art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w związku z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, a także art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa, 2/ przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak wynika ze sformułowania i uzasadnienia postawionych zarzutów Minister Sprawiedliwości zakwestionował przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 26 ust. 3 wskazanej ustawy w zakresie uznania, że przez sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów powinno się brać pod uwagę tylko liczbę punktów zaliczających sprawdzian. Zdaniem Ministra wykładnia ta nie uwzględnia § 7 rozporządzenia wykonawczego, który to przepis wbrew stanowisku Sądu nie stoi w opozycji do art. 26 ust. 3 ustawy, ale go uszczegóławia i ma charakter komplementarny. W ocenie Ministra sprawdzian zaliczony to sprawdzian: 1/ zdany przez aplikanta w pierwszym terminie na co najmniej dwa punkty, 2/ zdany przez aplikanta w drugim terminie na co najmniej dwa punkty przy czym do określenia ostatecznej punktacji wyciąga się średnią arytmetyczną z liczby punktów uzyskanych w dwóch terminach.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa Minister wyjaśnił, że organy obowiązane były stosownie do wskazanych przepisów działać na podstawie przepisów prawa i w jego granicach. Organy administracji związane są przepisami rangi konstytucyjnej, ustawowej, jak również podustawowej i nie mają kompetencji ani do orzekania o zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa, ani też do odmowy zastosowania obowiązującego przepisu, który znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie. Nie budzi natomiast wątpliwości, że sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności przepisu podustawowego z Konstytucją oraz ustawą i w przypadku negatywnej oceny- do odmowy zastosowania takiego przepisu w indywidualnej sprawie. Organy administracji takich kompetencji jednak nie mają i nie mogą odmówić zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nawet wówczas gdy same te przepisy ustanawiają.

Zdaniem Ministra zastosowanie się przez organ do oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu I instancji prowadziłoby nie tylko "do przełamania zasady legalizmu", lecz oznaczałoby także prawotwórczą rolę orzeczenia sądu administracyjnego, podczas gdy przyjmuje się, iż orzeczenia sądów administracyjnych nie są żródłem prawa i nie mogą stanowić podstawy prawnej działań organów administracji z uwagi na ich niezamieszczenie w art. 87 Konstytucji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis ten umożliwia uchylenie decyzji organu tylko wówczas gdy naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Zarzucił, że w rozpatrywanej sprawie Sąd powyższego wpływu nie wykazał. Stwierdził, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, dlaczego nawet ewentualne zaniżenie łącznej oceny punktowej i wadliwe umieszczenie skarżącego na liście klasyfikacyjnej aplikantów miałoby mieć wpływ na wynik jego przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską, tym bardziej, że taki sam sposób liczenia punktacji stosowany był wobec wszystkich aplikantów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom organu zakwestionowany przez Sąd I instancji przepis § 7 ust. 2 przywołanego rozporządzenia nie ma charakteru uzupełniającego normę zawartą w art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Prawidłowo Sąd uznał, że treść obu tych przepisów pozostaje w sprzeczności w odniesieniu do sposobu ustalania "sumy ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów". Według regulacji ustawowej jedynie suma ocen ze sprawdzianów zaliczonych powinna być podstawą ustalenia "sumy punktów" wyznaczających miejsce aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Regulacja rozporządzenia poprzez wliczanie do "sumy punktów", o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy, średniej arytmetycznej liczby punktów ze sprawdzianu niezaliczonego i zaliczonego powoduje, że o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej nie decyduje jedynie suma ocen ze sprawdzianów zaliczonych, ale również oceny (liczba punktów) uzyskane ze sprawdzianów niezaliczonych.

Prawidłowo Sąd wywiódł, że treść art. 26 ust. 3 zdanie pierwsze nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że wyliczenie sumy punktów powinno nastąpić wyłącznie w oparciu o oceny uzyskane ze sprawdzianów zaliczonych. Wyliczanie średniej arytmetycznej z liczby punktów uzyskanych w tzw. terminie zwykłym i poprawkowym na podstawie przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu rozporządzenia pozostawało zatem w sprzeczności z normą ustawową, co w konsekwencji uprawniało Sąd I instancji do odmowy jego zastosowania.

Uprawnienie sądu administracyjnego do odmowy zastosowania niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia zasadniczo nie jest przez organ podważane w niniejszej sprawie. Wątpliwości odnoszą się raczej do możliwości "podporządkowania" się przez organ ocenie prawnej Sądu w kontekście obowiązku organów rozstrzygania spraw stosownie do art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa tj. na podstawie i w granicach prawa. Wyjaśnić zatem należy, że ocena prawna Sądu co do niezgodności przepisu rozporządzenia z ustawą w konkretnej sprawie, zwalnia organ z obowiązku jego zastosowania, co znajduje podstawę w art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast kwestie odnoszące się do rozstrzygania przez organ innych analogicznych spraw w oparciu o zakwestionowany przez sąd administracyjny przepis pozostają poza zakresem rozważań w przedmiotowej sprawie. Godzi się jednak zauważyć, że organ odwoławczy w ramach własnych kompetencji władny jest wyeliminować niezgodny z ustawą przepis rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zarówno wykładnią art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w powiązaniu z treścią § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, jak również problematyką niezgodności tego ostatniego przepisu z normą ustawową i to w kontekście takich samych zarzutów skargi kasacyjnej, jak w niniejszej sprawie zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. o sygnaturze I OSK 2106/12 (https://cbois.nsa.gov.pl). Uprawnione jest zatem i odwołanie się i powtórzenie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tego orzeczenia:

"Rozpoznanie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga usystematyzowania według podstawowych zasad praworządnego państwa, a zatem od zarzutu naruszenia zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 7 "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Na ukształtowanie zasady praworządności wpływają regulacje zawarte w Konstytucji RP oraz w art. 8 Rozdziału I "Rzeczypospolita", w Rozdziale III "Źródła prawa" oraz Rozdziale VIII "Sądy i Trybunały".

Z tak ukształtowanej zasady praworządności wynika, że nie mogą stanowić podstawy prawnej działania władzy publicznej niekonstytucyjne akty wykonawcze. Niekonstytucyjność aktu wykonawczego występuje, gdy przyjęta regulacja w akcie wykonawczym pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową. Według art. 26 ust. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.; obecnie obowiązuje tekst jednolity – Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.) "O kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio". Ustawowa regulacja kolejności miejsca na liście kwalifikacyjnej aplikantów jest regulacją pełną.

Regulacja ta nie została zmieniona, tak jak w zakresie regulacji oceny z praktyk. Wprawdzie w art. 52 tej ustawy udzielającej delegacji ustawowej przyznano umocowanie do określenia sposobu ustalenia systemu punktowego oceny zaliczenia sprawdzianów i ich poprawek, to nie może to podważyć regulacji ustawowej.

W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie wywiódł i zastosował reguły zasady praworządności w zakresie niekonstytucyjnego aktu wykonawczego, które nie pozostają w sprzeczności z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo kontroli konstytucyjności aktów wykonawczych przez sądy i w następstwie prawo sądów do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia uznanego przez Sąd za niezgodny z Konstytucją lub ustawą w zasadzie nie było i nie jest kwestionowane, co podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Prawo sądu administracyjnego do odmowy zastosowania w sprawie niezgodnego z ustawą rozporządzenia jest powszechnie uznane zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym. Ocena sądu administracyjnego, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy. Wydanie bowiem decyzji na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z ustawą oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów wyższej rangi.

Zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Nie powoduje to, jak wywodzono w skardze kasacyjnej konsekwencji dla otwarcia możliwości oceny zgodności z Konstytucją oraz ustawami przepisów wykonawczych przez organy administracji publicznej. Organ administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę jest w tej sprawie związany oceną prawną, która obejmuje ocenę konstytucyjności aktu wykonawczego. Organ administracji nie dokonuje kontroli konstytucyjności aktu wykonawczego, a związany jest oceną sądu administracyjnego.

Z tych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w związku z § 7 ust. 2 rozporządzenia z 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 26 ust. 3 i art. 29 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego w zakresie hipotetycznego stanu faktycznego ma wpływ na wynik sprawy, a to z tego względu, że podciągnięty stan faktyczny pod przepis prawa wadliwie interpretowany nie daje podstaw prawnych do wyprowadzania prawidłowych konsekwencji".

Skargę kasacyjną oddalono zatem na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.