Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 69/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
M. S. wystąpił w dniu 13 lipca 2018 r. o przyznanie zasiłku stałego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy Kiszkowo przyznał wnioskodawcy zasiłek stały, w okresie od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2021 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca jest osobą samotną oraz niepełnosprawną, nie nabył uprawnień z ubezpieczenia społecznego. W dniu [...] czerwca 2018 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Jego źródłem dochodu jest zasiłek okresowy przyznany od 1 maja 2018 r. do 31 lipca 2018 r. w wysokości 317 zł miesięcznie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S., domagając się przyznania zasiłku stałego od 1 marca 2018 r., wskazując że w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 28 marca 2018 r. nie został poinformowany o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że strona wystąpiła w dniu 13 lipca 2018 r. z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego z dniem 1 sierpnia 2018 r. Aktualizacja wywiadu środowiskowego została przeprowadzona w dniu 18 lipca 2018 r. Ustalono, że wnioskodawca jest osobą samotną i niepełnosprawną. Mieszka w lokalu, który jest własnością jego córki. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. przyznano mu zasiłek okresowy od 1 maja 2018 r. do 31 lipca 2018 r. w wysokości 317 zł, który stanowi jego źródło dochodu. W trakcie przeprowadzenia wywiadu wniósł o przyznanie mu zasiłku stałego z tytułu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na podstawie orzeczenia z dnia [...] czerwca 2018 r. Orzeczenie zostało wydane na skutek odwołania wnioskodawcy od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gnieźnie z dnia [...] marca 2018 r. o zaliczeniu do lekkiego stopnia niepełnosprawności.
Organ odwoławczy przytoczył treść art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), wskazując że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Wobec tego uznano, że decyzja organu I instancji przyznająca zasiłek od 1 lipca 2018 r. została wydana zgodnie z prawem.
Skargę na powyższą decyzję złożył M. S., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów w odwołaniu oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. i art. 106 ust. 3, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy została ona wydana przy zaniechaniu pouczenia skarżącego przez pracownika socjalnego GOPS w Kiszkowie, przeprowadzającego w dniu 28 marca 2018 r. wywiad środowiskowy o powinności złożenia przez skarżącego już w miesiącu marcu 2018 r. wniosku o wypłatę zasiłku stałego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że skoro skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego w dniu 13 lipca 2018 r. podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego to prawidłowo przyznano przedmiotowe świadczenie od lipca 2018 r.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku pouczenia przez pracownika organu I instancji o możliwości złożenia wniosku w marcu 2018 r. Sąd wskazał, że nawet gdyby skarżący złożył wniosek w marcu, to i tak nie otrzymałby tego zasiłku od marca z dwóch powodów, a mianowicie: zgodnie z art. 106 ust. 7 u.p.s. w przypadku złożenia przez osobę, która nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją oraz potwierdzeniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności do pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku stałego, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego: 1) w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia;
- 2) w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - odmawia się przyznania zasiłku stałego.
Przepis art. 106 ust. 9 u.p.s. wskazuje, że jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem, o którym mowa w ust.
7. W myśl natomiast art. 106 ust. 10 powołanej ustawy, jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone po upływie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym dostarczono orzeczenie. Do ustalenia kwoty zasiłku stałego za miesiąc, w którym dostarczono orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, nie stosuje się art. 37 ust. 6 w przypadku pobierania zasiłku okresowego w trakcie zawieszenia postępowania.
Sąd podkreślił, że orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zostało wydane [...] czerwca 2018 r., wywiad środowiskowy przeprowadzono w dniu 28 marca 2018 r. Zatem i tak świadczenie mogło być przyznane od lipca (kiedy dostarczono orzeczenie). W sytuacji gdy nie zachodzi ciągłość niepełnosprawności, o dacie, od której przysługuje zasiłek stały decyduje data złożenia wniosku.
Po drugie art. 106 ust. 3 u.p.s. wyklucza złożenie skutecznego wniosku o przyznanie zasiłku stałego z datą wsteczną za okres poprzedzający uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności, chyba, że jest to kolejny wniosek, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto Sąd zauważył, że wywiad środowiskowy w dniu 28 marca 2018 r. był przeprowadzony na potrzeby rozpoznania wniosku o zasiłek okresowy, który zresztą został skarżącemu przyznany decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. (od 1 maja 2018 r. do 31 lipca 2018 r. w kwocie 317 zł). Organy pomocy społecznej nie mają obowiązku z urzędu pouczać zainteresowanych o wszelkich możliwych świadczeniach, w innych sprawach, które ewentualnie może uzyskać strona z pomocy społecznej. Natomiast przed wydaniem decyzji w sprawie zasiłku stałego organ przeprowadził wywiad środowiskowy w lipcu 2018 r., w miesiącu złożenia wniosku o ten zasiłek.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 106 ust. 3 i ust. 7-10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że gdyby skarżący, należycie uprzednio pouczony przez organ administracji o treści rzeczonych przepisów, złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego w marcu 2018 r., to i tak nie otrzymałby tego zasiłku za okres od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2018 r.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie;
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a ponadto;
- 3) przyznanie wyznaczonemu pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej.
Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Biorąc pod uwagę wyżej wskazane wymogi należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej postawiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W złożonym środku zaskarżenia nie zarzucono natomiast naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie przez organy administracji stanu faktycznego, w oparciu o który orzekał Sąd I instancji. Jest to okoliczność istotna, bowiem znaczna część uzasadnienia skargi kasacyjnej poświęcona jest podważaniu ustaleń dokonanych przez organy a następnie zaaprobowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Rezultatem tej polemiki są sformułowane twierdzenia o naruszeniu prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, stanowiących podstawę do orzekania przez Sąd I instancji.
W konsekwencji, brak w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących ustalania stanu faktycznego spowodował konieczność oparcia się przez Naczelny Sąd Administracyjny na ustaleniach stanowiących podstawę orzekania przez Sąd I instancji, co rzutowało na ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przy tak skonstruowanych zarzutach Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do oceny twierdzeń M. S., dotyczących niepoinformowania strony przez pracownika socjalnego o treści art. 106 ust. 3 i ust. 7-10 u.p.s. i możliwości złożenia wniosku o zasiłek stały przed uzyskaniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co w konsekwencji spowodowałoby przyznanie świadczenia od marca 2018 r.
Opierając się na niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleniach, na których oparł się Sąd I instancji, nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 106 ust. 3 i ust. 7-10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.). Wskazać bowiem należy, że art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r., który wszedł w życie na mocy ustawy z dnia z dnia 2 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2174) jednoznacznie statuuje zasadę, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. Skoro zatem w sprawie nie ulega wątpliwości, że M. S. złożył wniosek o przyznanie zasiłku stałego w dniu 13 lipca 2018 r., to świadczenie zasadnie zostało przyznane od dnia 1 lipca 2018 r. Zarzut naruszenia art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest zatem niezasadny.
Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z art. 106 ust. 7 u.p.s. w przypadku złożenia przez osobę, która nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją oraz potwierdzeniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności do pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku stałego, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego: 1) w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia;
2) w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - odmawia się przyznania zasiłku stałego. Stosownie natomiast do art. 106 ust. 9 u.p.s. jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem, o którym mowa w ust. 7.
Analiza art. 106 ust. 3 w zw. z art. 106 ust. 7 pkt 1 i ust. 9 u.p.s. wskazuje zatem, że przepis ten łączy datę, od której przysługuje zasiłek stały, z miesiącem, w którym złożono wniosek o przyznanie świadczenia, wprowadzając jednocześnie uregulowania, które zapewniają ochronę strony w sytuacji toczącego się równolegle postępowania w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności. Z przepisu tego wynika bowiem, że osoba, która spełnia niektóre warunki z art. 37 (ust. 1 i 4 ustawy) a nie posiada orzeczenia o całkowitej niepełnosprawności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ma możliwość złożenia wniosku o przyznanie świadczenia – zasiłku stałego, który może zostać przyznany od daty złożenia wniosku, o ile dostarczy orzeczenie o niepełnosprawności w terminie 60 dni od daty jego wydania.
Złożenie wniosku po upływie 60 dni powoduje, że zasiłek zostaje przyznany od daty wydania orzeczenia. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach wniosek o przyznanie świadczenia - zasiłku stałego wpłynął do organu w dniu 13 lipca 2018 r. wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności. Skarżący nie skorzystał zatem z możliwości określonych w art. 107 ust. 7 pkt 1 i ust. 9 u.p.s., bowiem aby organ pomocy społecznej mógł zastosować ww. przepisy musiałby dysponować wnioskiem skarżącego w marcu 2018 r.
Nieprawidłowa ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wykluczająca w każdym wypadku możliwość przyznania świadczenia zasiłku stałego z datą wsteczną za okres poprzedzający uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie miała zatem wpływu na wynik sprawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.