Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 384/14) oddalił skargę M. W.-J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zwrotu kosztów wykonywania dozoru pojazdu.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
- 1. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 123 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.e.a.") oraz § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46 poz. 237) Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. przyznał skarżącej M. W.–J. (Pomoc Drogowa i Parking [...]) kwotę 475,4 zł tytułem zwrotu kosztów wykonywania dozoru pojazdu marki [...] nr rej. [...] w okresie [...] listopada 2007 r. - [...] maja 2008 r.
W uzasadnieniu organ ten wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa wskazanego wyżej samochodu. W wyniku przeprowadzonego postępowania likwidacyjnego dokonano sprzedaży tego pojazdu. W dniu [...] sierpnia 2013 r. do Urzędu Skarbowego w R. wpłynął wniosek skarżącej "o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór" samochodu [...] nr rej. [...] w kwocie 1.855 zł (wynagrodzenie za wykonywanie dozoru nad pojazdem w okresie od dnia usunięcia pojazdu z drogi tj. od [...] listopada 2007 r. do [...] maja 2008 r.).
Ustalając wysokość zwracanych kosztów, Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. powołał się na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS1/10) zgodnie z którą, jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadku, o którym mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, zwanej w skrócie "P.r.d.") nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50 poz. 449).
Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. podkreślił, że podmiot występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków może przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru (a także powoływać inne dowody, pozwalające na ustalenie kwoty wynagrodzenia). Przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy (podmiotu wykonującego czynności) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą nieruchomością (tak NSA w wyroku z dnia 16 lutego 1999 r. sygn. I SA/Wr 2390/97).
Organ I instancji podkreślił również, że z pisma skarżącej z dnia [...] października 2013 r. wynika, iż w dniu [...] listopada 2007 r. na zlecenie Komisariatu Policji B.–B. został usunięty z ul. [...] w B. na parking strzeżony samochód [...] nr rej. [...]. Kwota za przechowywanie samochodu na parkingu strzeżonym została ustalona na podstawie uchwały nr III/25/2002 Rady Miasta B. w sprawie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów z dróg i za parkowanie usuniętych pojazdów na parkingu strzeżonym. Zgodnie z tą uchwałą, pierwsza doba parkowania wynosi 15 zł, każda następna 10 zł. Wyjaśniono, że prowadzące ten parking przedsiębiorstwo skarżącej Pomoc Drogowa i Parking [...] zostało wybrane w wyniku przetargu na przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdów usuwanych z dróg na mocy art. 130a Prawa o ruchu drogowym.
Organ ustalił nadto, że skarżąca zawierała z Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w B. porozumienia (m.in. z dnia [...] maja 2006 r. oraz [...] stycznia 2008 r.) określające kwoty stawek za parkowanie pojazdów. W tych porozumieniach zostały ustalone stawki obowiązujące w okresie dozoru pojazdu tj. od [...] listopada 2007 r. do [...] maja 2008 r. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ stwierdził, że ilość dni, za które przysługuje wynagrodzenie wynosi 180, a nie 184, jak wskazała wnioskodawczyni. W tak określonym okresie, stosownie do ww. porozumień obowiązywały dwie stawki dobowe za dozór pojazdu:
― od [...] listopada 2007 r. do [...] stycznia 2008 r. (64 dni) - 1, 90 zł za dobę,
― od [...] stycznia 2008 r. do [...] maja 2008 r. (116 dni) – 3,05 zł za dobę.
Wobec tego wynagrodzenie za dozór, po przemnożeniu odpowiednio tych stawek dziennych przez liczbę dni, wynosi 475,40 zł. 2.
W zażaleniu na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...].12.2013 r. M. W.-J. zarzuciła naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji przyznanie wynagrodzenia za wykonanie dozoru pojazdu w kwocie zaniżonej, nieodpowiadającej wysokości wynagrodzenia za wykonywanie podobnych czynności, obowiązującego w warunkach lokalnych.
Składająca zażalenie zarzuciła, że przy przyznawaniu wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi, wobec braku umowy pomiędzy organem a przechowawcą, stosować należy art. 836 kodeksu cywilnego zgodnie z którym, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie albo taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte. Wg zażalenia, za taką taryfę mogą być uznane stawki określane we właściwych lokalnych przepisach na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Ponadto wskazała, że przy określaniu wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach uwzględnić należy m.in. zakres obowiązków przechowawcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, w tym miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad rzeczą, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię zajętą przez ten przedmiot w sposób zapewniający zachowanie jego właściwości.
Niezbędne przy tym jest uwzględnienie opłat stosowanych u innych podmiotów prowadzących podobną działalność (tak NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1194/09). Wobec tego, przy ustalaniu wynagrodzenia skarżącej należało wziąć pod uwagę, że prowadzony przez nią parking jest parkingiem depozytowym. Stawki pobierane przez parkingi depozytowe w przypadku pojazdów usuwanych z dróg na polecenie właściwych organów wynikają natomiast wprost z uchwały Rady Miasta B. z dnia 28 listopada 2007 r. nr XXIII/296/07 oraz uchwały Rady Powiatu B. z dnia 18 września 2003 r. nr 53/XI/03.
Za niewłaściwe uznała składająca zażalenie przyjmowanie jako podstawy wynagrodzenia stawek określonych w porozumieniach podpisanych z Naczelnikiem II Urzędu Skarbowego w B. Stawki te nie dotyczyły pojazdów przechowywanych w okresie od dnia złożenia pojazdu na parkingu do upływu okresu 6 miesięcy, ale w innych ramach czasowych. Ponadto, były to stawki umowne – podlegały odrębnym negocjacjom i zostały ostatecznie zaakceptowane przez skarżącą wyłącznie w stosunku do pojazdów przechowywanych po upływie 6 miesięcy od dnia ich złożenia. Skarżąca nie negocjowała stawek za okres przechowywania do 6 miesięcy – nie było ku temu powodu, bo obowiązywały stosowne, z ww. uchwały.
Zdaniem zażalenia, także NSA w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 1/10) zaakceptował stanowisko, że opłaty ustalane prze właściwą radę powiatu powinny być podstawą do ustalania wynagrodzenie za sprawowanie dozoru, także w sytuacji, w której właściciel nie odebrał pojazdu w wyznaczonym terminie.
- 3. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że art. 102 § 2 u.p.e.a. nakazujący przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nie określa kryteriów ustalania wysokości tegoż wynagrodzenia. Organy egzekucyjne nie zostały ograniczone przez ustawodawcę, co do możliwości wyboru metody określania wydatków i wynagrodzenia za dozór. Dozorca żądając określonej stawki wynagrodzenia powinien wskazać, jakimi kryteriami kierował się przy jej wyborze, a występując o zwrot wydatków związanych z dozorem powinien przedstawić również dowody dokumentujące poniesione wydatki. Przy braku przedstawienia kalkulacji kosztów uzasadniających zapłatę określonej kwoty oraz braku przedstawienia stosownych dokumentów organ jest uprawniony do dokonania ustaleń w oparciu o metody uznane za najwłaściwsze w danej sprawie.
Organ odwoławczy podkreślił, że pomiędzy organem dokonującym likwidacji pojazdu a przechowawcą zostały zawarte umowy określające szczegółowo stawki za przechowywanie, zatem nie ma zastosowania art. 836 k.c., a wynagrodzenie należało ustalić stosownie do stawek przyjętych w tych umowach (porozumieniach z dnia [...] maja 2006 r. i [...] stycznia 2008 r.).
Organ II instancji uznał, że podstawą ustalenia wynagrodzenia nie mogą być wskazane przez skarżącą uchwały, gdyż jak wynika z art. 130a ust. i 6 P.r.d. adresatami zawartych w nich norm prawnych są: właściciel pojazdu usuniętego i odholowanego na parking, podmiot prowadzący parking strzeżony oraz rada powiatu. Wskazane przepisy i uchwały nie odnoszą się i nie wiążą organu administracji publicznej w przedmiocie wysokości przyznania wynagrodzenia i kosztów za dozór pojazdu, który na podstawie art. 130a P.r.d. przeszedł na własność Skarbu Państwa.
Odnośnie porozumień zawieranych przez składającą zażalenie z Naczelnikiem II Urzędu Skarbowego w B. organ odwoławczy wskazał, że zostały one zawarte na czas określony, zatem obowiązywały przez cały okres dozoru wskazanych we wniosku pojazdów. W treści porozumień określono, że mają one zastosowanie do pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa - usuniętych z drogi i nieodebranych przez właścicieli w terminie sześciu miesięcy od dnia ich usunięcia. W związku z tym zasadnym jest uznanie, że porozumienia odnoszą się do całego okresu dozoru, w tym również do dozoru pojazdów w okresie pierwszych sześciu miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia go na parkingu strzeżonym.
Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił, że z żadnych dowodów nie wynika, że rzeczywisty koszt przechowywania pojazdów przez skarżącą wynosi 15 zł za pierwszą dobę i 10 zł za każdą następną.
- 4. W skardze do sądu administracyjnego na opisane wyżej postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...].02.2014 r. M. W.–J. wniosła o jego uchylenie zarzucając:
- 1. naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 836 k.c. poprzez:
- a) nieprawidłowe zastosowanie, w wyniku przyznania skarżącej wynagrodzenia za wykonywanie dozoru w kwocie zaniżonej, nieodpowiadającej wysokości wynagrodzenia za wykonywanie podobnych czynności obowiązujących w warunkach lokalnych,
- b) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ administracji przyznając wynagrodzenie za dozór może określić jego wysokość w sposób dowolnie przez siebie ustalony i nie jest zobligowany do przyznania dozorcy odpowiedniego wynagrodzenia w wysokości przyjętej w danych stosunkach, a w konsekwencji, iż organ nie jest zobowiązany do dokonania ustaleń dotyczących wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych przyjmowanego w danych stosunkach lokalnych,
- c) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów w okresie od dnia ich usunięcia z drogi przez okres sześciu miesięcy nie jest zobowiązany przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia należnego dozorcy do zastosowania stawek wynikających z uchwał właściwej rady powiatu wydanych na podstawie art. 130 ust. 6 P.r.d.,
- 2. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na:
- a) przyjęciu, iż organ egzekucyjny przyznając dozorcy na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. wynagrodzenie za dozór pojazdu nie jest zobligowany do dokonania ustaleń dotyczących wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych przyjmowanego w danych stosunkach lokalnych,
- b) niewyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie wadliwej oceny zebranych przez organ dowodów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 384/14, oddalił skargę M. W.-J. na opisane wyżej postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej w B. z dnia [...] lutego 2014 r.
W pisemnych motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, iż wniosek skarżącej (k. 16 akt) nie dotyczył jedynie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu, ale zawierał zarówno żądanie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, jak też wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.
WSA w Bydgoszczy podkreślił, że inną kwestią jest to, że skarżąca we wniosku wskazała, iż wnosi o "zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem (...) w kwocie 1855 zł, na którą to kwotę składają się: wynagrodzenie za wykonywania dozoru nad pojazdem w okresie od dnia usunięcie pojazdu z drogi (...) tj. przez okres 6-ciu miesięcy", a organ rozpatrując wniosek nie dokonał w sentencji decyzji rozróżnienia na wynagrodzenie za dozór i zwrot koniecznych wydatków, posłużył się natomiast zbiorczym określeniem "zwrot kosztów wykonywania dozoru". Mimo nieścisłości formułowanego stanowiska – zarówno ze strony organu jak i skarżącej – sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca wnosiła o rozstrzygnięcie odnośnie całości należności związanych z dozorem pojazdu tj. zarówno co do wynagrodzenia, jak też co do wydatków związanych z dozorem, a organ w takim właśnie zakresie orzekł – aczkolwiek na ową całość należności składało się w istocie tylko wynagrodzenie za dozór.
WSA w Bydgoszczy zwrócił uwagę, że istota zarzutów skarżącej sprowadza się do twierdzenia, że określenie wynagrodzenia za dozór za okres do 6 miesięcy liczony od dnia usunięcia pojazdu z drogi możliwe jest wyłącznie w oparciu o stawki ustalone przez właściwą radę powiatu w uchwale wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W ten sposób rozumiany zarzut naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a. uznał sąd wojewódzki za niezasadny. Podzielił bowiem pogląd, że przepisy uchwały rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym nie mają zastosowania w relacjach pomiędzy Skarbem Państwa a prowadzącym dozorowany parking, w zakresie ustalania należności za dozorowanie pojazdu. Opłaty ustalone w uchwale odnoszą się do właścicieli (innych niż Skarb Państwa) pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczonych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Nie mają natomiast zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a wymienionej ustawy.
Odnośnie sposobu ustalania wynagrodzenia w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a., WSA w Bydgoszczy wskazał, że wymieniony przepis określa obowiązek organu egzekucyjnego przyznania dozorcy pojazdu usuniętego z drogi zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, jednakże nie precyzuje ani kwot ani kryteriów, jakie należy wziąć pod uwagę ustalając należność z tego tytułu. Orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało stanowisko, wedle którego dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru.
Nadto, przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Dowodzenie tych kwestii należy do dozorcy, albowiem on winien przedstawić dowody na wysokość poniesionych wydatków, czy udokumentować trudy sprawowania dozoru. W przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom administracji, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie, ale z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na powyższe okoliczności, nie wykazała szczególnych wydatków, ani kryteriów, które należałoby uwzględnić w ramach oceny należnego wynagrodzenia, poza powołaniem się na uchwałę rady właściwego powiatu jako dokument określający "wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte" za przechowanie pojazdu ewentualnie określający "taryfę" za przechowanie pojazdu, w rozumieniu art. 836 k.c. W tej sytuacji, w ocenie sadu I instancji, zasadne było odwołanie się przez organ do dokumentów, w których sama skarżąca uzgodniła "wynagrodzenie oraz zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem" w stawce dobowej 1,90 zł (§ 3 ust. 1 porozumienia podpisanego przez skarżącą z Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] maja 2006 r.) oraz w stawce dobowej 3,05 zł (§ 3 takiegoż porozumienia z dnia [...] stycznia 2008 r.) i odniesienie ich odpowiednio do okresu przechowywania przedmiotowego pojazdu.
Za zasadne, sąd I instancji uznał, że nie ma w istocie znaczenia, czy ww. porozumienia dotyczyły okresu po upływie 6 miesięcy od usunięcia pojazdu z drogi czy okresu do upływu 6 miesięcy od usunięcia pojazdu z drogi. Skarżąca nie wskazała bowiem jakie czynniki związane z samym upływem czasu (6 miesięcy) spowodowały zmianę w ponoszonych przez nią kosztach przechowywania pojazdu czy wywołały potrzebę zwiększenia wynagrodzenia za dozór.
6. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 4 czerwca 2014 r. wniosła M. W.-J., zaskarżając wyrok ten w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzuciła:
- I. Naruszenie prawa materialnego:
- 1) Art. 102 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że:
- a) organ egzekucyjny przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów w okresie od dnia ich usunięcia z drogi przez okres 6 miesięcy, może ustalić wysokość wynagrodzenia w sposób dowolny i nie jest zobligowany do przyznania dozorcy odpowiedniego wynagrodzenia w wysokości przyjętej w danych stosunkach, a w konsekwencji, iż organ nie jest zobligowany do dokonania ustaleń dotyczących wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych a przyjmowanego w danych stosunkach lokalnych;
- b) organ egzekucyjny przyznając wynagrodzenie dozorcy za dozór pojazdów w okresie od dnia ich usunięcia z drogi przez okres 6 miesięcy nie jest zobowiązany przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia należnego dozorcy do wzięcia pod uwagę stawek wynikających z uchwał właściwej rady powiatu wydanych na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.
- 2) Art. 7 i 77 par. 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ egzekucyjny przyznając dozorcy na podstawie art. 102 par. 2 u.p.e.a. wynagrodzenie za dozór pojazdów nie jest zobligowany do dokonania ustaleń dotyczących wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych a przyjmowanego w danych stosunkach lokalnych.
- II. Naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 102 par. 2 u.p.e.a. oraz art. 7 i ar. 77 par. 1 kpa poprzez oddalenie skargi, gdy zaskarżone w sprawie akty wydane zostały z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca domagała się wynagrodzenia za dozór. Wysokość tego wynagrodzenia powinna wynikać ze stosunku prawnego (umowy). W przypadku braku takiej umowy, wynagrodzenie to powinno być wynagrodzeniem średnim, przyjętym w danych warunkach. Oznacza to, iż należy uwzględnić zakres obowiązków przechowawcy, okoliczności towarzyszące przechowaniu, wielkość składowanego przedmiotu, zajętą powierzchnię. Konieczne jest też uwzględnienie opłat za dozór stosowanych u innych podmiotów. Organ egzekucyjny, ustalając wynagrodzenie dozorcy, powinien dokonać stosownych ustaleń stawek wynagrodzenia dla parkingów depozytowych na rynku lokalnym. Nie było prawidłowym uznanie, iż to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania wysokości należnego mu wynagrodzenia, gdyż w ocenie skarżącej kasacyjnie, taki obowiązek ciąży na organie egzekucyjnym. Strona nie ma możliwości dostępu do cenników stosowanych przez inne parkingi, a możliwością taką dysponuje organ administracji.
Strona mogła powołać się na stawki urzędowe, przewidziane w stosownych uchwałach. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że organ egzekucyjny nie odniósł się do tych stawek, a sąd I instancji stwierdził jedynie, że organ nie jest adresatem stawek określonych w stosownych uchwałach organów samorządowych.
Skarga kasacyjna zauważa także, iż przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia nie można pominąć tego, że skarżąca kasacyjnie prowadzi, szczególny rodzaj parkingu – depozytowy, wykorzystywany min. do przechowywania pojazdów usuwanych z dróg. Wskazując wyrok NSA I OSK 1194/09 skarżąca podkreśliła, że dla prawidłowego obliczenia wynagrodzenia za dozór konieczne jest odwołanie się do stawek stosowanych przez inne parkingi depozytowe. Wg skargi kasacyjnej – gdyby organy ustalały jakie stawki stosują inne parkingi depozytowe, to uzyskałyby informację, że stawki te odpowiadają tym, które określone zostały w uchwałach Rady Miasta B. i Rady Powiatu. Podmioty prowadzące parkingi depozytowe, za świadczenia podobnych usług, nie mogą pobierać opłat w innej wysokości. Stawki określone w uchwałach, stanowią "obiektywny miernik" wysokości wynagrodzenia.
Podkreślała skarga kasacyjna, że organ zaniechał ustalenia średnich, rynkowych stawek stosowanych na parkingach depozytowych oraz zwracała uwagę na uchwałę NSA I OPS 1/10, akcentując, iż z uchwały tej wynika, że opłaty określone przez właściwą radę powiatu powinny być podstawą do ustalenia wynagrodzenia za sprawowanie dozoru, także w sytuacji w której właściciel nie odebrał pojazdu w wyznaczonym terminie. Wg skarżącej kasacyjnie, NSA uznał, że wysokość wynagrodzenia dozorcy winna uwzględniać zakres jego obowiązków i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki pieczy, wielkość przedmiotu – powinna to uwzględniać już rada powiatu wydająca na podstawie art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym przepisy lokalne regulujące wysokość opłat za usuwanie pojazdu i ich parkowanie. Skoro więc te okoliczności są już uwzględniane przez radę powiatu w uchwale określającej wysokość podobnych opłat, to z powołanej uchwały NSA wynika, że opłaty te mają zastosowanie także wtedy gdy właściciel nie odebrał pojazdu w wyznaczonym terminie.
Można bowiem uznać, że już od chwili usunięcia pojazdu z drogi, wyznaczona jednostka zaczyna sprawowanie nad nim dozoru, a warunkiem tego jest przemieszczenie pojazdu na parking strzeżony. Powyższe, w ocenie skarżącej kasacyjnie oznacza, że opłaty wyznaczone w uchwale rady powiatu powinny być podstawą ustalenia wysokości wynagrodzenia dozorcy, na podstawie art. 102 par. 2 u.p.e.a.
Nadto, skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że organ egzekucyjny bezpodstawnie uznał, iż istniała umowa między skarżącą, a organem I instancji, która przewidywała stawki dzienne wynagrodzenia za dozorowanie pojazdu w okresie 6 miesięcy liczonych od dnia usunięcia pojazdu z drogi. Wskazała, iż stawki nie dotyczyły pojazdów przechowywanych w okresie od umieszczenia pojazdu na parkingu, do upływu 6 miesięcy. Wynika ta okoliczność z samej umowy. Stawka dotyczyła pojazdów przechowywanych w "innych ramach czasowych". Stawki 1,9 zł i 3,05 zł były stawkami umownymi. Podlegały odrębnym negocjacjom i zostały zaakceptowane przez stronę za czas po upływie 6 miesięcy od dnia umieszczenia pojazdu na parkingu. Strona skarżąca zgodziła się na takie stawki, gdyż zakładała, że wcześniejszy okres dozoru zostanie rozliczony zgodnie ze stosownymi uchwałami Rady Miasta B. i Rady Powiatu. Podobnej stawki nie uzgodniono w stosunku do pojazdów przechowywanych w innych okresach, w szczególności pierwszych 6 miesięcy od umieszczenia pojazdu na parkingu.
Brak podstaw do tego aby stawkę dotyczącą kosztów przechowywania pojazdu, ustaloną dla konkretnej usługi, rozciągać na inne czynności, zwłaszcza w sytuacji, gdy wysokość wynagrodzenia za te czynności wynikała z obowiązujących przepisów prawa lokalnego.
Nadto, na poparcie stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, skarżąca powołała wyroki NSA, zapadłe w następujących sprawach: I OSK 2985/12, I OSK 3079/12, I OSK 2239/12, I OSK 2238/12.
7. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Organ podtrzymał swoje stanowisko dotychczas wyrażone w sprawie, a nadto podał, że w pełni zgadza się z argumentacją przedstawioną przez WSA w Bydgoszczy w zaskarżonym obecnie wyroku z dnia 4.06.2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w tej sprawie nie wystąpiły, zatem NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.
Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym. Najważniejszym wymogiem formalnym skargi kasacyjnej jest konieczność oparcia jej na podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Powyższe, decyduje o istocie i charakterze tego środka odwoławczego (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowo administracyjnym, Warszawa 2009 r. str. 217).
Analiza wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż jej podstawy, rozumiane jako wskazanie naruszonych przez sąd I instancji przepisów prawa, nie zostały skonstruowane w poprawny sposób. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, iż oceniana skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych tj. zawierała zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Rzecz jednak w tym, że wskazując naruszone przepisy, skarga kasacyjna, w przypadku obu podstaw kasacyjnych, powołała tożsame przepisy prawa – tj. art. 102 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 7, art. 77 par. 1 K.p.a. Jedynym w tym względzie wyróżnikiem było to, iż w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, powołane zostały dodatkowo art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. (por. niżej). W tych okolicznościach należy zwrócić uwagę, iż te same przepisy, stanowiące w ocenie skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przepisów postępowania, nie mogą jednocześnie również świadczyć o naruszeniu prawa materialnego.
Wskazać też należy, że przepisy art. 7, art. 77 par. 1 K.p.a. z uwagi na ich stricte procesowy charakter, nie mogły samoistnie stanowić zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). To już, czyni te zarzuty nieskutecznymi. Zaakcentowania wymaga, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, konieczne jest podanie zarzucanej postaci naruszenia danego przepisu, tj. czy jego naruszenie miało miejsce przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Niezbędne jest przy tym wskazanie, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., II FSK 1461/12). Stwierdzić należy, iż brak jest w ocenianej skardze kasacyjnej stosownej w tym względzie argumentacji.
Nie został także prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć należy, że skarga kasacyjna powołuje art. 145 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 102 par. 2 u.p.e.a. i art. 7, 77 par. 1 K.p.a., podając, że naruszenie tych przepisów nastąpiło "poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżone akty wydane zostały z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Podstawa ta została określona ogólnikowo, bez podania postaci w jakiej przejawiać się ma naruszenie tych przepisów (por. B. Dauter Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016 r., teza 16 do art. 174).
Nadto, sprowadza się ona, de facto, do powielenia treści art. 174 p.p.s.a. i odwołania się do przepisów określających uprawnienia orzecznicze sądów, bez przedstawienia konkretnych zarzutów stawianych sądowi I instancji.
Pomijając jednak akcentowane wyżej wadliwości w konstrukcji podstaw kasacyjnych wskazać należy, iż WSA w Bydgoszczy, oddalając skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...].02.2014 r., nie naruszył żadnego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i wyprowadził z niego trafne wnioski. Zasadnie bowiem sąd wojewódzki przyjął, iż nie można podzielić poglądu strony skarżącej, że podstawą do obliczenia należności za dozór nad pojazdem winna być kalkulacja kosztowa, oparta na stawkach dobowych określonych w uchwałach organów samorządu terytorialnego podjętych na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Opłaty wynikające z tych uchwał nie mają bowiem zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu. Są to bowiem opłaty, które odnoszą się do właściciela pojazdu usuniętego z drogi, który winien je uiścić, aby pojazd mógł zostać mu wydany. W tym zakresie stanowisko orzecznictwa jest utrwalone i znajduje ono potwierdzenie m.in. w wyroku zapadłym w składzie 7 sędziów NSA w dniu 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14.
Sąd I instancji nie naruszył też art. 102 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Trafnie bowiem przyjął, iż w sprawach dotyczących przyznania dozorcy wynagrodzenia w oparciu o wskazany przepis, obowiązkiem dozorcy jest przedstawienie (udokumentowanie) – okoliczności wpływających na wysokość należnego wynagrodzenia. Dotyczyć to może przykładowo: zakresu wykonywanych przez dozorcę obowiązków względem dozorowanego przedmiotu, okoliczności towarzyszących przechowaniu, warunków sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania w sposób zapewniający zachowanie jego właściwości (wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 16 lutego 1999 r., I SA/Wr 2390/97). Bezspornie w tej sprawie skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów we wskazanym przedmiocie. Nie wykazała zatem szczególnych wydatków, które poniosła w związku z dozorem sprawowanym nad samochodem [...] nr rejestracyjny [...].
W takiej sytuacji, nie była wadliwa ocena sądu I instancji, iż ustalając wynagrodzenie dozorcy odwołać się należy do umów, w które skarżąca zawarła z Naczelnikiem II Urzędu Skarbowego w B., określających wynagrodzenie za sprawowaną pieczę nad pojazdami. Bezspornie, w oparciu o adekwatne w tym względzie dokumenty, zostało przyznane skarżącej należne wynagrodzenie. Żądanie wykraczające ponad zasądzone wartości, nie znajduje usprawiedliwienia w realiach tej sprawy. Zasadnie bowiem podkreślił sąd I instancji, że brak jest podstaw do różnicowania stawek dla dozoru trwającego poniżej 6 miesięcy, a skarżąca nie wykazała, jakie czynniki związane z upływem czasu wpłynąć mogą na zmianę ponoszonych kosztów dozoru nad pojazdem.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 par. 2 p.p.s.a. przyjmując, że ich zasadzenie na rzecz organu nie jest uzasadnione ani słuszne. Pełnomocnik organu, nie był obecny na rozprawie przed NSA, sama zaś odpowiedź na skargę jest skrótowa i sprowadza się do przedstawienia stanu sprawy i argumentów wskazanych przez sąd I instancji. Uwzględniając przy tym całokształt okoliczności tej sprawy, NSA uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od reguły zasądzania kosztów wg zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego.