Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2673/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1413/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi K. Ś. na cztery decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r., w przedmiocie zasiłków celowych oraz dwa postanowienia tego organu z [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowań administracyjnych.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta K. w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał:

1. 1) decyzję nr [...], znak: [...], którą przyznano K. Ś. następujące zasiłki celowe: 1) w kwocie 163 zł na uregulowanie opłat za energię elektryczną z terminem płatności do 11 lipca 2015 r., 2) w kwocie 50 zł na dofinansowanie do zakupu środków czystości i środków higienicznych na czerwiec 2015 r., 3) w kwocie 28 zł na dofinansowanie do leków na czerwiec 2015 r. Organ I instancji wskazał, że K. Ś. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że znajduje się on w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Wysokość świadczeń ustalono w oparciu o przedstawione przez wnioskodawcę potrzeby przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji Ośrodka.
2. 2) decyzję nr [...], znak: [...], którą odmówiono przyznania K. Ś. zasiłku celowego na zapłacenie czynszu zaległego jak i bieżącego na czerwiec 2015 r. Organ I instancji ustalił, że w 2013 r. przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy na dofinansowanie do opłat za użytkowanie lokalu w łącznej kwocie 1800 zł. Natomiast K. Ś. dokonał w 2013 r. jedynie trzech wpłat na łączną kwotę 1249,62 zł. Od sierpnia 2013 r. K. Ś. nie dokonał żadnej wpłaty, a stan zadłużenia lokalu na dzień 30 kwietnia 2015 r. wynosi 24549,50 zł. Zdaniem organu I instancji, świadczy to o tym, że K. Ś. nie podejmuje żadnych działań w celu zmiany swojej sytuacji mieszkaniowej i próbuje przerzucić swoje zobowiązania na MOPS. Poza tym przyznanie zasiłku celowego na uregulowanie zaległości czynszowych sprowadzałoby się do udzielenia pomocy wierzycielowi, a więc podmiotowi, do którego nie jest adresowana ustawa o pomocy społecznej. Organ I instancji dodał, że Ośrodek wspiera K. Ś. w formie zasiłku stałego i okresowego. Dodatkowo przyznano mu zasiłek celowy na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na miesiące: maj, czerwiec, lipiec. Ponadto w czerwcu przyznano mu pomoc na leki, środki czystości i środki higieniczne oraz na pokrycie energii.
3. 3) decyzję nr [...], znak: [...], którą odmówiono przyznania K. Ś. zasiłku celowego na zakup śniadań, kolacji oraz artykułów żywnościowych. Zdaniem organu I instancji, mając do dyspozycji zasiłek stały i okresowy, K. Ś. jest w stanie samodzielnie pokryć koszty przygotowania posiłków, w szczególności, że nie ponosi on żadnych wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania. Poza tym decyzjami z dnia [...] stycznia 2015 r. przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 114 zł za miesiąc styczeń 2015 r. i po 180 zł za miesiąc luty, marzec i kwiecień 2015 r., a decyzjami z dnia [...] maja 2015 r. zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 85 zł za miesiąc maj 2015 r. i po 150 zł za miesiące czerwiec i lipiec 2015 r.
4. 4) decyzję nr [...], znak: [...], którą odmówiono przyznania K. Ś. zasiłku celowego na zakup nasion konopi indyjskich i telefon komórkowy. Organ I instancji stwierdził, że pomoc społeczna może być przyznana na zaspokojenie podstawowych potrzeb i nie mieści się w tym realizacja zgłoszonych przez K. Ś. wniosków.
5. 5) postanowienie nr [...], znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego na czerwiec 2015 r. Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] K. Ś. przyznano zasiłek stały w kwocie 529 zł od 01.01.2013 r. do 31.07.2015 r. Świadczenie to jest przekazywane na konto karty przedpłaconej, która pozostaje do dyspozycji wnioskodawcy.
6. 6) postanowienie nr [...], znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego na czerwiec 2015 r. Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] K. Ś. przyznano zasiłek okresowy w kwocie 206,50 zł od 01.12.2014 r. do 31.07.2015 r. Świadczenie to jest przekazywane na konto karty przedpłaconej, która pozostaje do dyspozycji wnioskodawcy.

Pismem z dnia 17 lipca 2015 r. K. Ś. wniósł odwołania od powyższych decyzji i postanowień organu I instancji zarzucając im niezgodność z prawem na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z ustawami i Konstytucją. Ponadto odwołujący się wniósł o wyznaczenie mu obrońcy z urzędu oraz zwolnienie od kosztów postępowania.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), art. 61a, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., wydało postanowienia:

1. 1) nr [...], którym utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], znak: [...].
2. 2) nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], znak: [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] przyznano odwołującemu się zasiłek stały w kwocie 529 zł na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 lipca 2015 r. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] przyznano odwołującemu się zasiłek okresowy w kwocie 206,50 zł na okres od 1 grudnia 2014 r. do 31 lipca 2015 r. Na podstawie okoliczności sprawy organ uznał, że obydwie decyzje pozostają w obrocie prawnym, a od ich wydania nie nastąpiła zmiana stanu prawnego oraz stanu faktycznego, która uzasadniałaby zmianę wysokości przyznanych świadczeń.

Natomiast w dniu [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 8, art. 39, art. 41 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wydało następujące decyzje:

1. 1) nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], znak: [...]. Kolegium wskazało, że K. Ś. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a na jego dochód składa się zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 206,50 zł. K. Ś. otrzymał także zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 150 zł na miesiąc czerwiec i lipiec. Kolegium nie dostrzegło więc uchybień w działaniu organu I instancji, który wskazał, że strona nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb. Poza tym Kolegium stwierdziło, że MOPS aktywnie wspiera K. Ś., a wartość udzielonych mu świadczeń w czerwcu 2015 r. wyniosła 1126,50 zł.
2. 2) nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], znak: [...]. Kolegium wskazało, że na dochód K. Ś. składa się zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 206,50 zł. Poza tym w czerwcu K. Ś. otrzymał zasiłki celowe na uregulowanie opłat za energię elektryczną w kwocie 163 zł, w kwocie 50 zł na dofinansowanie zakupu środków czystości i środków higienicznych, w kwocie 28 zł na zakup leków. K. Ś. otrzymał także zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 150 zł na miesiąc czerwiec i lipiec. Kolegium nie dostrzegło więc uchybień w działaniu organu I instancji, który wskazał, że strona stara się przerzucić swoje zobowiązania na MOPS, nie wykazuje inicjatywy do poprawy swojej sytuacji bytowej. Kolegium podzieliło też stanowisko organu I instancji, że przyznanie świadczenia byłoby działaniem na rzecz wierzyciela, a nie klienta pomocy społecznej. Poza tym Kolegium stwierdziło, że MOPS aktywnie wspiera K. Ś., a wartość udzielonych mu świadczeń w czerwcu 2015 r. wyniosła 1126,50 zł.
3. 3) nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], znak: [...]. Kolegium wskazało, że na dochód K. Ś. składa się zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 206,50 zł. Poza tym w czerwcu K. Ś. otrzymał zasiłki celowe na uregulowanie opłat za energię elektryczną w kwocie 163 zł, w kwocie 50 zł na dofinansowanie zakupu środków czystości i środków higienicznych, w kwocie 28 zł na zakup leków. K. Ś. otrzymał także zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 150 zł na miesiąc czerwiec i lipiec. Kolegium nie dostrzegło więc uchybień w działaniu organu I instancji, który wskazał, że organ wywiązuje się z pomocy stronie, gdyż przyznano mu zasiłek celowy na zakup żywności na czerwiec i lipiec 2015 r. w kwocie 150 zł. Poza tym K. Ś. otrzymuje inne świadczenia z pomocy społecznej m.in. na zakup leków, środków czystości itp.
4. 4) nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], znak: [...]. Kolegium wskazało, że na dochód K. Ś. składa się zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 206,50 zł. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zakup telefonu komórkowego nie mieści się w zakresie niezbędnych potrzeb życiowych, a spełnienie żądania strony stanowiłoby naruszenie zasad przyznawania pomocy społecznej. Ponadto Kolegium wskazało, że za posiadanie konopi grozi kara do 3 lat pozbawienia wolności. Poza tym K. Ś. stale korzysta z pomocy w formie zasiłków celowych specjalnych. I tak w czerwcu K. Ś. otrzymał zasiłki celowe na uregulowanie opłat za energię elektryczną w kwocie 163 zł, w kwocie 50 zł na dofinansowanie zakupu środków czystości i środków higienicznych, w kwocie 28 zł na zakup leków. K. Ś. otrzymał także zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 150 zł na miesiąc czerwiec i lipiec.

Kolegium uznało więc, że MOPS aktywnie wspiera odwołującego się w rozwiązywaniu problemów życiowych i dodało, że ośrodki pomocy społecznej nie dysponują nieograniczoną ilością środków pieniężnych, aby zaspokoić wszystkie potrzeby wnioskodawców.

Pismem z dnia 21 września 2015 r. K. Ś. wniósł skargi na powyższe decyzje i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., gdyż jego zdaniem zostały one wydane niezgodnie z prawem z naruszeniem art. 156 k.p.a. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji oraz postanowień organów I i II instancji, zarzucając im naruszenie: art. 39 ustawy o pomocy społecznej, art. 7 kpa w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Oddalając skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej jako " P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w odniesieniu do zaskarżonych postanowień uznał, że odmawiając wszczęcia postepowań administracyjnych w sprawach o zasiłek okresowy i stały organy nie naruszyły art. 61 a § 1 k.p.a. Skoro w obrocie prawnym pozostają decyzje przyznające skarżącemu te zasiłki w maksymalnych wysokościach to brak jest jakichkolwiek podstaw do wszczęcia kolejnych postępowań w tym przedmiocie. Oceniając zaś legalność zaskarżonych decyzji Sąd I instancji podkreślił, że decyzje zostały wydane w sytuacji korzystania przez skarżącego z zasiłku stałego w kwocie 529 zł miesięcznie, jak i zasiłku okresowego w kwocie 206, 50 zł miesięcznie, a zatem nie sposób zarzucić organom, że naruszyły prawo.

Uznał, że żądanie zasiłku w celu zakupu nasion konopi indyjskich nosi bezwzględnie cechy nadużycia prawa. Zwrócił uwagę, że skarżący od wielu lat utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń z pomocy społecznej, nie zmierza do poprawy swojej sytuacji, a jego postawa ma charakter roszczeniowy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania tj.

1. 1) art. 39 ustawy o pomocy społecznej polegające na określeniu wysokości przyznanego świadczenia w oparciu o czynnik związany z dysponowanymi przez organ I instancji środkami finansowymi podczas gdy wskazany przepis nakazuje przyznanie stosownego świadczenia finansowego przy spełnieniu określonych przesłanek bez względu na zdolność finansową organu przyznającego rzeczone świadczenie;
2. 2) art. 11 ustawy o pomocy społecznej polegające na uznaniu, iż sam brak współdziałania skarżącego z instytucjami pomocy społecznej determinuje konieczność zaniechania wpierania skarżącego podczas gdy do prawidłowego ustalenia tegoż niezbędne jest zbadanie podstaw danego zachowania skarżącego oraz jego sytuacji;
3. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy;
4. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych zarzutów skarżący wyjaśnił, że ze względu na swoją sytuację materialno-bytową, w tym problemy zdrowotne, jest zobligowany do korzystania z pomocy społecznej. Analiza ponoszonych przez niego kosztów daje podstawy do przyjęcia, że środki jakie zostały mu przyznane decyzją organu I instancji są niewystarczające, natomiast sam fakt ograniczonych środków finansowych pozostających w dyspozycji organu nie może stanowić podstawy do określenia wysokości świadczenia. Zdaniem strony błędnie również organy przyjęły, że brak współdziałania wnioskodawcy powoduje konieczność wyciągnięcia negatywnych konsekwencji. Wskazał, że nieudolność, nieporadność czy ograniczona percepcja świadczeniobiorcy winna być wyraźnie oddzielona od postawy roszczeniowej, bowiem skarżący ma jedynie na celu uzyskanie stosownej pomocy od instytucji. W tym zakresie podniósł, że nie każde zaniechanie współdziałania ma charakter celowy, zaś on cierpi na schorzenia, które wpływają na jego zdolności w kontaktach z instytucją pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty proceduralne dotyczące wadliwości ustaleń organów i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ustalenia odnoszące się do sytuacji materialnej, dochodowej i życiowej skarżącego nie były kwestionowane w postępowaniu przed Sądem I instancji, a jak wynika z akt sprawy zostały dokonane na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego przewidzianego w art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Chybione są również podstawy materialnoprawne skargi kasacyjnej. W zakresie wysokości przyznanych świadczeń organy administracji nie mogą działać w oderwaniu i z pominięciem środków finansowych, jakimi na ten cel dysponują. Przyznana pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać zrealizowana. Organy zajmujące się rozdzielaniem środków finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną przy wydawaniu decyzji muszą kierować się nie tylko potrzebami osób ubiegających się o pomoc, ale również swoimi możliwościami finansowymi. Beneficjenci pomocy społecznej nie mogą też oczekiwać, że wszelkie ich potrzeby zostaną zaspokojone ze środków pomocy społecznej i w każdym przypadku po wykazaniu określonego kryterium dochodowego uzyskają żądane świadczenia w pełnej wysokości bez względu na możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej i potrzeby innych uprawnionych. Przyjęta zatem przez organy i Sąd I instancji wykładnia art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jak również jego zastosowanie w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 11 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Brak współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy z organem – bez względu na źródło takiego zachowania – może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. Podstawową zasadą udzielania pomocy społecznej jest obowiązek pełnego wykorzystania przez osobę ubiegającą się o środki z pomocy społecznej własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Niewykonanie tego obowiązku uniemożliwia ziszczenie się podstawowej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2923/14). Współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć jako jej gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie.

Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1055/16).

W świetle powyższych uwag Sąd I instancji trafnie uznał, iż organy pomocy społecznej prawidłowo oceniły w sprawie postawę skarżącego w kontekście art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgromadzony materiał dowodowy wskazał, że K. Ś. od wielu lat jest beneficjentem pomocy społecznej i pomoc ta stanowi jedyne źródło jego dochodu. Jednocześnie z materiału tego wynika, że środki przyznane m.in. na opłaty mieszkaniowe nie są w całości wydatkowane na ten cel, zaś sytuacja strony w tym zakresie nadal ulega pogorszeniu. Prawidłowo organy oceniły, że skarżący nie podejmuje kroków zmierzających do poprawy swojej sytuacji, w tym zmniejszenia zadłużenia, czy podjęcia pracy zarobkowej, co należy upatrywać jako brak współdziałania. Okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują, iż skarżący traktuje pomoc społeczną w kategoriach bezwzględnego obowiązku Państwa uznając, że sam fakt, iż niewątpliwie pozostaje w trudnej sytuacji bytowej nakłada na organy przyznanie mu pomocy i zwalnia z obowiązku współdziałania w poprawieniu swojej sytuacji.

Postawę taką z pewnością należy ocenić negatywnie, bowiem art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Podkreślenia wymaga, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy o wysokości przyznanych skarżącemu świadczeń zdecydował nie tyle brak współdziałania z organem, lecz fakt, że skarżący korzysta już ze świadczeń z pomocy społecznej, a świadczenia te są mu przyznawane na bieżąco w określonej wysokości.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy orzekł o jej oddaleniu.

Odnośnie wniosku zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącego powinien zatem z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.