Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 229/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę P.K. na pismo Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [..]z dnia 16 stycznia 2015 r. nr [..]w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że P.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na "decyzję" Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 2015 r. "o odstąpieniu od rozpatrzenia odwołania, a tym samym utrzymującą w mocy orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [..]Nr [..]r."
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga dotyczyła odwołania złożonego przez P.K. od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [..]z dnia 28 listopada 2014 r. w przedmiocie ustalenia uszczerbku na zdrowiu oraz związku stwierdzonych u skarżącego schorzeń ze służbą. W orzeczeniu tym Komisja stwierdziła, że schorzenia skarżącego nie pozostają w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.
Bezspornym było w sprawie, że w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia 2014 r. skarżący pozostawał na zwolnieniu lekarskim i w tym czasie przeszedł zabieg operacyjny w [..]. Przedmiotowe orzeczenie, co należy podkreślić, miało na celu stwierdzenie czy pozostawanie na zwolnieniu lekarskim nastąpiło z powodu choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby.
Następnie Sąd wyjaśnił, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. nr 79, poz. 349 ze zm.).
Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem lub chorobami pozostającymi w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwa i związku tego inwalidztwa ze służbą.
Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą.
Z kolei sposób ustalania stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz. 866), które zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2014 r., poz. 616).
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia komisji lekarskich MSW można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich związana jest z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe czy też z niej zwalniana (por. art. 26 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00 opubl. ONSA 2001/2/47).
Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08 opublik. w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA, uchwała SN z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99, OSNAP i US z 2000 r., nr 5, poz.167, uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97, postanowienie NSA z 6 listopada 2000 r., sygn. OSA 1/00 ONSA z 2001, nr 2, poz.47 oraz wyrok NSA z 22 lipca 2010 r., sygn. I OSK 220/10 opublik. w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA).
Dalej Sąd I instancji podkreślił, że orzeczenia komisji lekarskich zawierające wiadomości specjalne nie stanowią odrębnego aktu administracyjnego, do którego miałyby zastosowanie przepisy kodeksu administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami oraz prawem do zaskarżania w trybie k.p.a., a następnie do sądu administracyjnego. Orzeczenia komisji lekarskich podlegają bowiem szczególnej regulacji zawartej w przywołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., które określa ich formę, niezbędne elementy jakie orzeczenie powinno zawierać, szczególny tryb zatwierdzania przez okręgowe komisje lekarskie oraz rozpoznawania wniesionych odwołań.
Podsumowując powyższe rozważania, Sąd I instancji stwierdził, że niniejsza sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Sprawa z zakresu weryfikacji orzeczeń w przedmiocie ustalenia uszczerbku na zdrowiu oraz ustalenia czy leczone schorzenie pozostaje w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, nie należy bowiem do kategorii spraw, które mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym samym ocenie Sądu I instancji nie podlega również kwestia zachowania terminu do złożenia odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.K. i zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ustawy o komisjach lekarskich MSW poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez, że przedmiotowa sprawa nie podlega ocenie sądu administracyjnego, podczas gdy ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z dnia 18 grudnia 2014 r.) jednoznacznie wskazuje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i uznanie, że odwołanie skarżącego zostało wniesione w terminie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie - w jego ocenie - naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być zatem ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wymogom tym nie sprostał, bowiem zarzuty w niej zawarte zostały sformułowane błędnie i nie mogły doprowadzić do skutecznego podważenia orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji. Przede wszystkim podkreślić należy, że zaskarżonym postanowieniem sąd odrzucił skargę. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. ma charakter formalny i jest równoznaczne z odmową poddania skargi pod merytoryczne rozpoznanie. Innymi słowy, z uwagi na wskazane w powołanym powyżej przepisie uchybienia, kontrola legalności działań administracji w konkretnej sprawie w ogóle nie może być przeprowadzona. Postanowienie o odrzuceniu skargi nie jest zatem orzeczeniem o charakterze merytorycznym, czego autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, formułując zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Ponadto wskazać należy, że jeśli intencją strony było zakwestionowanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, powinna była zgłosić zarzut naruszenia przez sąd konkretnych przepisów normujących postępowanie przez sądem administracyjnym, wykazując jednocześnie wpływ sugerowanych uchybień na wynik sprawy. Tymczasem ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu zarzut taki nie został przez autora skargi kasacyjnej podniesiony.
Odnosząc się jednak do zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej polegającego na niezastosowaniu w niniejszej sprawie art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, należy wyjaśnić, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia 28 listopada 2014 r. zostało wydane pod rządami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Powyższa uwaga jest o tyle istotna, że ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, weszła w życie od dnia 1 stycznia 2015 r., a zatem art. 4 w/w ustawy nie mógł mieć w sprawie zastosowania.
Następnie należy wskazać, że art. 58 § 1 P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art.
- albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5).
Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministerstwu Spraw Wewnętrznych do 1 stycznia 2015 r. określało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. z 1991 r., nr 79, poz. 349 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2, w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007r. Nr 43 poz. 277 ze zm.)). Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych, orzekające w dwóch instancjach, oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną kandydatów oraz policjantów do pełnienia służby. Komisje te orzekają ponadto o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem przy pracy czy o chorobach pozostających w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą, związku śmierci ze służbą, potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego (§ 1 ust. 1 i § 2 rozporządzenia). Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą (§ 12 i 13 oraz 14 ust. 2 rozporządzenia).
Słusznie Sąd I instancji wskazał, że orzeczenia komisji lekarskich MSWiA można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich związana jest z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia go ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe czy z niej zwalniana (por. art. 26 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji).
Drugą grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Z powyższego wynika, że orzeczenia komisji lekarskich MSWiA mają wpływ na merytoryczne decyzje administracyjne dotyczące m.in. przyjęcia do służby, zwolnienia ze służby, czy odszkodowania z tytułu trwałego uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Orzeczenie komisji lekarskiej stanowi więc rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego warunkującego wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej dotyczącej nawiązania i rozwiązania stosunku służby w służbach wymienionych w rozporządzeniu (wyr. TK z dnia 8 października 2002r., K 36/00). W ramach gwarancji realizacji konstytucyjnego prawa do sądu orzeczenie komisji lekarskich podlegają kontroli zgodności z prawem tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena, pod względem zgodności z prawem, merytorycznych decyzji administracyjnych związanych z nawiązaniem, rozwiązaniem stosunku służby, czy odszkodowań. Oznacza to, że orzeczenie komisji lekarskich nie podlega kontroli sądowej samodzielnie, w oderwaniu od zasadniczej decyzji administracyjnej, na potrzeby której takie orzeczenie zostało wydane. W konsekwencji orzeczenie komisji lekarskich zawierające wiadomości specjalne nie stanowi odrębnego aktu administracyjnego, do którego miałyby zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami oraz prawem do zaskarżenia w trybie kpa, a następnie do sądu administracyjnego. Orzeczenia komisji lekarskich podlegają bowiem szczególnej regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991r., które określa ich formę, niezbędne elementy jakie orzeczenie powinno zawierać, szczególny tryb zatwierdzenia przez okręgowe komisje lekarskie oraz rozpatrywania wniesionych odwołań.
Z powyższego wynika, że orzeczenie ustalające schorzenia skarżącego oraz jego związek ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby należy do drugiej z omawianych grup orzeczeń. Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Mają one charakter wyłącznie orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i właściwości.
Na marginesie należy podnieść, że prezentowany pogląd podzielił również ustawodawca. Jak bowiem wynika z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014r., obowiązującej od 1 stycznia 2015 r. "W zakresie kontroli sądowej orzeczeń należy zauważyć, że projekt pozostawia bez zmian aktualny stan prawny w tym zakresie.(...) Jedną grupę orzeczeń wydawanych prze komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego.(...)"
Skoro zatem pismo Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Gdańsku stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu dotyczyło sprawy wyłączonej spod właściwości sądów administracyjnych, to generalnie nie była w tym przypadku dopuszczalna skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1969/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.