Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 53/19 Wojewódzki Sąd Administracyny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę B. M. (dalej, jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 3 lipca 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. wystąpił do Starosty Powiatowego w S. o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z otrzymaniem w okresie od 25 września 2011 r. do 1 lipca 2012 r. łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta [...] orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii A,B do czasu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.
Sąd Rejonowy w S. wyrokiem z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...] orzekł wobec B. M. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Stąd Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. orzekł o cofnięciu skarżącemu prawa jazdy kategorii A,B na okres od 9 grudnia 2014 r. do dnia 9 grudnia 2015 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta orzekł o przywróceniu B. M. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagana jest posiadanie prawa jazdy kat. A i B. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Starosta [...] skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A,B, z powodu przekroczenia liczby 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, dalej jako p.r.d.).
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie.
Organ II instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie wielkopolskim., prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 231/17 oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, iż wydanie przez Starostę decyzji z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie przywrócenia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii A i B oznacza, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy i w konsekwencji powinno ono zostać umorzone. Okoliczność, że od dnia złożenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. wniosku z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie sprawdzenia kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami do dnia wydania decyzji przez organ I instancji upłynął okres 4 lat, w ocenie Sądu nie jest stanem pożądanym. Sąd zaznaczył, że taki stan rzeczy wynikał między innymi z faktu orzeczenia wobec skarżącego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku, co stanowiło przyczynę wydania przez Starostę [...] decyzji: z dnia [...] stycznia 2016 r. o cofnięciu skarżącemu prawa jazdy oraz decyzji z dnia [...] marca 2016 r. o przywróceniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi (kat. A i B prawa jazdy). Sąd podkreślił, że przepisy p.r.d. nie wprowadzają żadnych ograniczeń czasowych co do daty wydania decyzji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d.
Na podstawie powyższego wyroku pismem z dnia 24 lipca 2018 r. Starosta [...] wezwał skarżącego do niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego.
Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 139 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. orzekł w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy akt. A i B. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu wskazał, iż skarżący do dnia wydania decyzji nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d., na które został skierowany. Ponadto organ I instancji podkreślił, iż brak wskazania terminu w decyzji kierującej na egzamin oznacza, że stosowane w tej mierze powinny być ogólne unormowania w zakresie wykonalności ostatecznych decyzji. Dlatego też, niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strona winna podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu egzaminowi. Niepodjęcie czynności i niepoddanie się egzaminowi obliguje organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień. Z treści art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. wynika, iż cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym nie następuje automatycznie z mocy prawa, ale jest następstwem zaistnienia przesłanek przewidzianych prawem. Przesłanką cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem jest niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie.
Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ podkreślił, że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku spełnienia określonych w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a p.r.d. przesłanek, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Niewykonanie przez kierowcę obowiązku, nałożonego na niego w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 p.r.d., obliguje organ do uruchomienia odrębnego postępowania, niezależnego od wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie sprawdzenia kwalifikacji. SKO podkreśliło, że ustawodawca jednoznacznie rozdzielił postępowanie w sprawie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji od postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień i zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione do uchylenia tego rozgraniczenia. W konsekwencji, w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień, czynności sprawdzające ograniczone są tylko do zbadania: czy kierowca został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, czy decyzja taka jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, czy kierowca poddał się takiemu sprawdzeniu kwalifikacji. Takie ustalenia są konieczne - a zarazem wystarczające - do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Kolegium uznało za bezsporne, że prawomocną decyzją z dnia [...] września 2016 r., na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. skarżący został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu państwowego, w zakresie prawa jazdy kategorii A i B. Skarżący do dnia wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień. W konsekwencji, w ocenie SKO spełniona została przesłanka z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. i Starosta zobowiązany był do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami.
W ocenie Kolegium z akt administracyjnych nie wynika, aby istniały jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające skarżącemu realizację obowiązku nałożonego na niego w trybie art. 114 ust; 1 pkt 1 lit. b p.r.d. Ponadto z uwagi na istniejące wcześniej obiektywne przeszkody do odbycia egzaminu sprawdzającego, decyzja w tym przedmiocie została wydana dopiero w 2016 r. Wcześniej bowiem orzeczono sądownie wobec strony zakaz prowadzenia pojazdów na okres jednego roku. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, nie może być egzaminowana osoba w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowa pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy - w okresie obowiązywania tej decyzji. Z tych względów zdaniem organu I instancji brak było wcześniej podstaw do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje z uwagi na biegnący termin obowiązywania środka karnego orzeczonego przez sąd oraz wydaną w związku z tym decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Wydanie decyzji o przywróceniu uprawnień z dnia [...] marca 2016 r. związane było z upływem okresu, na który uprawnienia te zostały cofnięte. Wydanie decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, zdaniem SKO nie stoi w żadnej kolizji z tamtą decyzją. Nie ma konieczności jej eliminowania z obrotu prawnego.
Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 105 §1 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Fakt wydania decyzji o przywróceniu uprawnień dnia [...] marca 2016 r. nie wpływa na przedmiot spornego postępowania. Przywrócenie uprawnień wówczas nastąpiło z uwagi na upływ czasu na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów.
Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Kolegium uznało go za częściowo zasadny, jednak nie wpływający na konieczność uchylenia decyzji wyłącznie z tej przyczyny.
Kolegium nie zgodziło się także z zarzutem, iż działania organu stanowią naruszenie zaufania do organów państwa, w ten sposób, iż organ “przypomina sobie" o okolicznościach mających miejsce 6 lat temu. W treści uzasadnienia wykazano, iż skierowanie na kurs możliwe było dopiero po 4 latach z uwagi na działania strony tj. prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości, za co orzeczono wobec niego m.in. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres roku. Dopiero po tym okresie można było wydać decyzję o skierowaniu na ww. kurs. Kolejne dwa lata minęły również z uwagi na toczące się postępowanie z odwołania i skargi strony.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w GorzowieWielkopolskim na powyższą decyzję złożył B. M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Zaskarzonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Skarżący skierowany został na kontrolny egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A,B, jednakże skarżący nie podał się egzaminowi sprawdzającemu. W tej sytuacji konsekwencją zaniechania osoby zobowiązanej do poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje było wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień w zakresie kategorii A,B prawa jazdy.
W ocenie Sądu, nie znalazł potwierdzenia zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., polegający na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo spełnienia przesłanek do umorzenia postępowania w tej sprawie. Podnoszone przez skarżącego okoliczności, które w jego ocenie przemawiają za bezprzedmiotowością postępowania, były przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w GorzowieWielkopolskim w sprawie sygn. akt II SA/Go 231/17. W wyroku z dnia 29 czerwca 2017 r. oddalającym skargę na decyzję w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy Sąd wskazał, że wydanie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie przywrócenia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. A i B nie oznacza, że postępowanie w przedmiocie skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji należało je umorzyć. Stan, w którym od dnia złożenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku z 3 lipca 2012 r. w sprawie sprawdzenia kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami do dnia wydania decyzji I inst. upłynął okres 4 lat, Sąd ocenił jako niepożądany, jednak zauważył jednocześnie, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wprowadzają żadnych ograniczeń czasowych co do daty wydania decyzji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy. Powyższy wyrok uzyskał walor prawomocności od dnia 25 kwietnia 2018 r. Na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej - P.p.s.a.), organ orzekający w niniejszej sprawie był związany oceną prawną zawartą w wyroku sygn. akt II SA/Go 231/17. Skoro zatem w obrocie prawnym pozostawała decyzja o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający, a jej legalność zbadana została w postępowaniu sądowym, to konsekwencją niepoddania się egzaminowi sprawdzającemu było wydanie decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.r.
Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie caofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, pomimo, iż postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami było bezprzedmiotowe z uwagi na uprzednie przywrócenie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.
Mając powyższe na względzie wniesieono o uchylenie zaskarzonego wyroku i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstwiono stosowną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.
Jak juz wskazano, granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
Zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej, złożonej w niniejszej sprawie, okazał się pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż postawiony w skardze kasacyjnej zarzut sprowadza się do stanowiska, że organ bezpodstawnie wydał decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż postępowanie w tym przedmiocie było bezprzedmiotowe albowiem uprzednio w stosunku do skarżącego wydano decyzję o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Wobec powyższego zarzucono Sądowi I instancji naruszenie m. in. art. 105 § 1 k.p.a. Tymczasem ani organ ani Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, a zatem nie mógł go naruszyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim badał legalność decyzji wydanej w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1.
Przedmiotem oceny Sądu I instancji była zatem ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczącej cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący skierowany został na kontrolny egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A,B, jednakże nigdy nie podał się egzaminowi sprawdzającemu. W tej sytuacji zasadne było wydanie decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień w zakresie kategorii A,B prawa jazdy.
Dalej wyjaśnić należy, iż skarżący formuując zarzut w skardze kasacyjnej, zdaje się nie zauważać, że postępowanie, w którym najpierw cofnięto skarżącemu prawo jazdy kategorii A,B na okres od 9 grudnia 2014 r. do dnia 9 grudnia 2015 r., a następnie przywrócono uprawnieniea do kierowania pojazdami silnikowymi, związane było z wydanym przez Sąd Rejonowy w S. wyrokiem z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...], którym orzeczono wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Tymczasem niniejsze postępowanie - w przemiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazadmi, jest konsekwencją niepoddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, na które z kolei został skierowany w związku z otrzymaniem w okresie od 25 września 2011 r. do 1 lipca 2012 r. łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Postępowanie w przemiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazadmi, stanowi zatem odrębne od poprzedniego i z nim niezwiązane postępowanie administracyjne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można przyjąć za skarżącym, że jeżeli w 2016 r. wydano decyzję o przywróceniu skarżacemu uprawnień do kierowania pojazdami to organ nie może już rozstrzygnąć o cofnięciu takich uprawnień stronie jeżeli miałoby to być następstwem wystąpienia innych przesłanek wynikających z ustawy - tak jak w tej sprawie. Tym samym postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie jest bezprzedmiotowe z uwagi na decyzję z dnia [...] marca 2016 r. Rozumowanie skarżącego jest całkowicie błędne, na co zwracał juz uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w prawomocnym wyroku z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 231/17.
Mając powyższe na względzie za prawidłową należało uznać ocenę, dokonaną przez Sąd I instancji o zgodności z prawem zaskarżonych decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.