Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2676/17

Uzasadnienie

Przedmiotem skarg kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez G. P. i E. P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2017 r., którym oddalono skargę w/w na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Nieruchomość położona w gminie S., obręb S., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę ronda wzdłuż ul. L. - poprawa bezpieczeństwa w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości S. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] września 2012 r. Działka nr [...] powstała w wyniku zatwierdzenia ww. decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podziału działki nr [...], położonej w gminie S., obręb S. Natomiast działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], której podział nie został wówczas ujawniony w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. V Wydział Ksiąg Wieczystych. Wedle stanu prawnego ujawnionego w dziale II powyższej księgi wieczystej właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] września 2012r. była Gmina S. Ponadto w dziale III ww. księgi wieczystej ujawnione były wpisy: służebność przechodu i przejazdu istniejącą drogą wzdłuż rowu melioracyjnego oraz służebność przejazdu i przechodu od drogi publicznej wyznaczona drogą - przez działkę nr [...] na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] – stanowiącej obecnie własność skarżących.

Po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość o nr ewidencyjnym [...], w październiku 2012 r. rzeczoznawca majątkowy J. B. sporządził operat szacunkowy działki nr [...] o pow. [...] ha. Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę 2 581,00 zł. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., Wojewoda P. zatwierdził ugodę administracyjną zawartą w dniu [...] maja 2013r. przez Gminę S. oraz Zarząd Województwa [...], której przedmiotem było ustalenie wysokości odszkodowania za ww. nieruchomość.

Natomiast pismem z dnia [...] listopada 2014 r. skarżący: G. P. i E. P. jako właściciele działki o nr [...] złożyli do Wojewody P. wniosek o ustalenie odszkodowania za wygasłą służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego J. B. o wskazanie czy w toku przeprowadzonej wyceny została określona wartość wygasłej służebności gruntowej obciążającej przedmiotową nieruchomość.

W trakcie postępowania mającego na celu ustalenie wartości powyższego ograniczonego prawa rzeczowego, na zapytanie organu (Wojewody P.), biegły J. B. poinformował, że w operacie szacunkowym z października 2012 r. wskazał, iż brak było obciążeń mających wpływ na szacowaną wartość nieruchomości. Ponadto w piśmie z dnia [...] września 2015 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniając wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przeanalizował wpływ wpisanych w dziale III wskazanej księgi wieczystej ograniczeń na wartość przejętej nieruchomości. W jego ocenie ujawniona służebność nie miała realnego wpływu na wartość rynkową przejętej nieruchomości z uwagi na fakt, iż dotyczy ona ograniczenia na bardzo małym wydzielonym obszarze [...] m2.

Ponadto z informacji uzyskanej od Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] wynika, że wskutek prowadzonych działań inwestycyjnych zapewniony został przez Gminę korzystny dostęp do drogi publicznej dla działki [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda P. orzekł o umorzeniu z urzędu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wygasłą służebność przejazdu i przechodu ustanowioną na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziałów której powstała działka nr [...], położonej w gminie S., przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej opisanej w ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący wnieśli do Ministra Infrastruktury i Budownictwa odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r., zarzucając organowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i w oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, w ten sposób że przyznane zostanie skarżącym odszkodowanie, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji błędnie przyjął, że wygaśnięcie służebności przejazdu i przechodu nie spowodowało jakiejkolwiek szkody.

Skarżący podnieśli, że aktualny układ komunikacyjny jest uciążliwy, co niezależnie od obszaru zasypanej części obciążonej służebnością działki nr [...] rzutuje na wartość ich nieruchomości, rodząc wymierną szkodę i uniemożliwia korzystanie z całego ograniczonego prawa rzeczowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2015 r. w całości i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących za wygasłą służebność przejazdu i przechodu ustanowioną na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziałów której powstała działka nr [...], położonej w gminie S., obręb S., na mocy ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ronda wzdłuż ul. L. - poprawa bezpieczeństwa w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że stosownie do art. 12 ust. 4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., określanej dalej jako specustawa) jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają.

W myśl natomiast art. 12 ust. 4f specustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Przepis art. 18 ust. 1 specustawy, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do art. 18 ust. 1a ww. ustawy jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości, są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Przy czym, zgodnie z art. 18 ust. 1b tej ustawy suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 11, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z kolei w myśl art. 12 ust. 5 do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.

18. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm., określanej dalej jako u.g.n.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, który jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 i art. 80 k.p.a. W sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym biegły wskazał, iż na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] brak jest obciążeń mających wpływ na szacowaną wartość tej nieruchomości. Ponadto w piśmie z dnia [...] września 2015 r. rzeczoznawca majątkowy dodatkowo wyjaśnił, iż na etapie ustalenia wartości nieruchomości w pełni przeanalizował wpływ wpisanych w dziale III księgi wieczystej nr [...] służebności drogowych ustanowionych na działce nr [...] o pow. [...] ha, która powstała w wyniku podziału działki gminnej nr [...] i w całości pełniła funkcję komunikacji lokalnej. Biegły wskazał też, że nie można ustalić realnego wpływu ujawnionej służebności na wartość rynkową przejętej nieruchomości z uwagi na fakt, iż dotyczy ona ograniczenia realizowanego na bardzo małym obszarze działki, która z uwagi na realizowaną funkcję publiczną obejmuje dodatkowo znikomy udział procentowy osoby władnącej w ograniczonym prawie. Wskazał, że w wyniku przejęcia działki nr [...] pod realizację inwestycji drogowej został zmieniony jedynie układ komunikacji w obszarze obciążonym służebnością i służebnicy nie zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej. W związku z powyższym organ stwierdził, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za wygasłą służebność przejazdu i przechodu ustanowioną na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziałów której powstała działka nr [...].

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z przesłankami bezprzedmiotowości postępowania określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., lecz z jego bezzasadnością. Brak przesłanek dla ustalenia odszkodowania, określonych w art. 12 ust. 4f specustawy, jest bowiem kwestią materialno-prawną, nie jest zaś przesłanką procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 105 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń należało więc orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania i odmówić ustalenia odszkodowania za wygasłą służebność przejazdu i przechodu ustanowioną na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziałów której powstała działka nr [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2016 r., podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty dotyczące:

1. a) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. - art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnieniu, jakie znaczenie ma wygaśnięcie służebności przejazdu i przechodu ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] dla faktycznego dostępu do drogi publicznej uprawnionych z tytułu tegoż ograniczonego prawa rzeczowego, nie uwzględnienie, że zasypanie nawet niewielkiej objętościowo, acz położonej w newralgicznym miejscu części dawnej działki nr [...] uniemożliwia korzystanie z służebności, dla celów dla których została ustanowiona, w konsekwencji powodując wymierną stratę dla osób z niej uprawnionych;
3. - art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek odmowy ustalenia odszkodowania, którego konieczność przyznania w sposób jednoznaczny wnika z przepisów prawa materialnego, pominiecie przez organy przy ustalaniu stanu faktycznego przedłożonej przez odwołujących dokumentacji fotograficznej oraz brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania, o której mowa w art. 8 k.p.a. oraz zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a.,
4. b) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4f specustawy poprzez przyjęcie, iż przyznanie odszkodowania na rzecz osób, których ograniczone prawa rzeczowe wygasły z mocy ustawy, tj. odszkodowania o którym mowa w niniejszym przepisie, jest bezzasadne, podczas gdy utrata możliwości korzystania z ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przejazdu i przechodu, wiąże się z wymierną startą dla każdoczesnego właściciela nieruchomości uprawnionej, którą zastrzeżone w w/w przepisie odszkodowanie winno rekompensować (organy nie uwzględniły m.in. wydłużonej drogi dojazdu do drogi publicznej i związane z tym koszty oraz kosztów jakie skarżący w przeszłości ponieśli na uzbrojenie działki polegające na położeniu rur pozwalających na odprowadzenie wody).

W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r. skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał, że istotą niniejszego postępowania, było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy zachodzą podstawy do ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu wygaśnięcia służebności przejazdu i przechodu, ustanowionej na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziałów której powstała działka nr [...], położonej w gminie S., obręb S., w związku z objęciem tej nieruchomości ostateczną decyzją Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., orzekającą o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ronda wzdłuż ul. L. - poprawa bezpieczeństwa w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości S. Sąd za trafne uznał stanowisko organów obu instancji, że nie wystąpiły przesłanki do przyznania skarżącym w/w odszkodowania, a to z uwagi na nieponiesienie przez skarżących wymiernej szkody w związku w wygaśnięciem przysługującej im dotąd służebności.

Jednocześnie za prawidłowe uznał orzeczenie Ministra, który jako organ odwoławczy zmienił w stosownym zakresie orzeczenie organu pierwszej instancji, stwierdzając, że brak możliwości uwzględnienia roszczeń odszkodowawczych skarżących nie stanowił przesłanki do umorzenia postępowania odszkodowawczego, wszczętego na wniosek skarżących, obligując w to miejsce organ do odmownego rozpatrzenia w/w wniosku. Następnie Sąd przytoczył regulacje prawne zawarte w art. 12 ust. 4c, 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1, ust.1a i ust. 1b specustawy oraz wskazał, że w myśl art. 28 ust. 2 (powinno być art. 21 ust.

2) Konstytucji RP z wywłaszczeniem wiąże się obowiązek zapłaty słusznego odszkodowania. Przy czym Konstytucja RP nie precyzuje terminu "słuszne odszkodowanie", zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości utraconego lub naruszonego dobra, co oznacza, że powinno stwarzać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub - jeśli ująć to szerzej - takie, które pozwoli uprawnionemu na odtworzenie jego sytuacji majątkowej, jaką miał przed podjęciem decyzji organu władzy publicznej o ingerencji w sferę jego interesów majątkowych (np. wyroki TK: z 25 listopada 2003 r. K 37/02, OTK-A 2003/9/96; z 14 marca 2000 r. P 5/99 OTK 2000/2/60). Zdaniem Sądu pojęcie słusznego odszkodowania musi być postrzegane przez pryzmat wyważenia interesu publicznego i prywatnego, powinno stanowić wyraz zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności naruszenia praw jednostki w interesie ogółu (zob. M. Wolanin, w: W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa..., 2011, s.964). Dla stwierdzenia, czy tak rozumiana ekwiwalentność ma miejsce w rozpoznawanym przypadku nie powinno być obojętne w niniejszej sprawie to, czy wygaśnięcie służebności drogowej spowodowało konieczność odtworzenia czy pozyskania przez skarżących innego dojazdu do nieruchomości stanowiących ich własność, czy też dojazd ten został zapewniony w inny sposób. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy upoważniał organy do przyjęcia, że skutkiem wygaśnięcia przysługującej skarżącym służebności nie była rzeczywista strata, rodząca obowiązek ustalenia i wypłaty tymże osobom stosownego odszkodowania. W ocenie rzeczoznawcy sporządzającego w niniejszej sprawie operat szacunkowy służebność przejścia i przejazdu obciążająca działkę o nr [...] nie miała realnego wpływu na wartość rynkową nieruchomości z uwagi na fakt, iż dotyczy ona ograniczenia na bardzo małym wydzielonym obszarze [...] m2, a ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wskutek prowadzonych działań inwestycyjnych zapewniony został przez Gminę korzystny dostęp do drogi publicznej dla działki [...] stanowiącej własność skarżących. W ocenie Sądu przedłożony przez skarżących materiał fotograficzny, podobnie jak i podniesiona argumentacja nie uprawdopodabniają w dostateczny sposób, że ustalenia organów nie odpowiadają rzeczywistości.

Z powyższych względów Sąd powołując się na art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. P. i G. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasadzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
2. a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie czyniące zadość wymogom stawianym mu w art. 141 § 4 p.p.s.a., a sprowadzające się li tylko do przekopiowania podniesionych w skardze zarzutów, bez rzetelnej ich analizy, i z pozostawieniem na marginesie rozważań potrzeby przeprowadzenia wskazywanej przez skarżących wizji lokalnej (oględzin) oraz bez odniesienia się do podnoszonej w skardze okoliczności w postaci wymiernej straty skarżących w zakresie utraconej infrastruktury odprowadzającej wodę, co w konsekwencji podważa zasadność wyroku wydanego z pominięciem twierdzeń skarżących i bez dogłębnego wyjaśnienia przedmiotowego problemu;
3. 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewłaściwym dokonaniu kontroli działalności administracji publicznej, prowadzącym do oddalenia skargi E. P. i G. P. zamiast jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organu lI instancji, a to pomimo że przed organem tym nie podjęto wszelkich niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czynności, a więc mimo nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego zaoferowanego materiału dowodowego i nie podjęcia także z urzędu kroków ku wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do zaakceptowania i uznania za prawidłowe, błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji, sprowadzających się do przyjęcia, że nie zachodzą podstawy do ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu wygaśnięcia służebności przejazdu i przechodu, ustanowionej na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziałów której powstała działka nr [...], położona w gminie S., obręb S., w związku z objęciem tej nieruchomości ostateczną decyzją Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., orzekającą o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ronda wzdłuż ul. L. - poprawa bezpieczeństwa w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości S., a to z powodu rzekomego nieponiesienia przez skarżących wymiernej szkody w związku z wygaśnięciem przysługujących im ograniczonych praw rzeczowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie czyni zadość stawianym mu ustawą wymaganiom, a określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Analizą nie został objęty pełen materiał zgromadzony w aktach sprawy, a rozważeniu nie zostały poddane wszystkie zarzuty. W ocenie skarżących, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest takich ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi i to w sytuacji, gdy w ogóle nie wspomina się tamże o podnoszonej przez skarżących potrzebie przeprowadzenia wizji lokalnej (oględzin), nie analizuje twierdzeń skarżących odnośnie zależności pomiędzy miejscem, w którym wydzielona została działka nr [...], a możliwością korzystania z ograniczonego prawa rzeczowego, zaś analizę dokumentacji fotograficznej ogranicza się do stwierdzenia faktu jej istnienia. Opinia rzeczoznawcy - z uwagi na jej nielogiczność nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że skarżący nie ponieśli w sprawie rzeczywistej straty, a także nie zostało przez organy w żaden sposób udowodnione twierdzenie organów o zapewnieniu skarżącym "korzystnego" dostępu do drogi publicznej, a które to stanowisko bezzasadnie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny i w tym zakresie nie przedstawił motywów swojej oceny w uzasadnieniu wyroku.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący zakwestionowali prawidłowość kontroli działalności administracji publicznej poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku dogłębnej analizy części zaoferowanego materiału dowodowego i uchylenia się od mogących być podjętymi z urzędu kroków, ku realnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Ustalenie przez biegłego braku obciążeń wpływających na wartość rynkową przejmowanej działki (działki obciążonej służebnością), nie może prowadzić do wniosku, iż obciążenia te same w sobie nie mają żadnej wartości dla podmiotów, na rzecz których zostały ustanowione. Ograniczone prawo rzeczowe, w postaci służebności drogi koniecznej, ma wymierną wartość materialną, co potwierdza fakt, że zniesienie służebności odbywa się co do zasady za wynagrodzeniem.

Nadto, o czym w rozważaniach Sądu I instancji, a uprzednio także organów administracji zupełnie się nie wspomina, skarżący utracili także posiadające wymierną wartość materialną elementy infrastruktury, w postaci umożliwiających odprowadzanie wód opadowy - a tym samym korzystanie ze służebności przejazdu i przechodu - rur, wyceniane przez skarżących na kwotę 65.000 zł, której to kwoty ani biegły ani oceniające jego opinie stosowne organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny, w żadnym razie nie zakwestionowały. Wnioskowane przez skarżących, acz pominięte, oględziny miejsca, w sposób jednoznaczny dowiodłyby zaś niedogodności, jakie niesie dla skarżących wyzucie ich z posiadania dotychczasowych uprawnień, w postaci ograniczonego prawa rzeczowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Dokonując oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w materii dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania z tytułu wygaśnięcia służebności przejazdu i przechodu przez nieruchomość stanowiącą przedmiot wywłaszczenia jest odmienne od prezentowanego przez wnoszących skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W orzecznictwie funkcjonuje zresztą od dawna utrwalony pogląd, że na podstawie tego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 wskazanej ustawy.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 18 września 2014 r. sygn. II GSK 1096/13, z 26 lipca 2018 r., sygn. II GSK 5499/16). Podniesione w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuty zostały poddane ocenie przez Sąd I instancji, która została następnie przedstawiona w uzasadnieniu wyroku. W szczególności Sąd ten jednoznacznie w uzasadnieniu wskazał, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz mając na uwadze obowiązujące regulacje prawne dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a zwarte w specustawie, w szczególności w art. 12 ust. 4, ust. 4c, ust. 4f oraz w art. 18 przy uwzględnieniu jednocześnie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym z wywłaszczeniem wiąże się obowiązek zapłaty "słusznego odszkodowania", że w niniejszej sprawie skarżący nie podnieśli w wyniku wygaśnięcia służebności przejazdu i przejścia na działce o nr [...] o pow. [...] m2 rzeczywistej straty, której konsekwencją winno być przyznanie odszkodowania jako osobom, którym przysługuje wspomniane ograniczone prawo rzeczowe.

Jakie przemawiały za tym ustalenia i przesłanki, zostało wskazane przez Sąd I instancji między innymi na stronie 14 uzasadnienia. Zauważyć należy, iż skarżący, podnosząc w ramach tego zarzutu brak rozważenia przez Sąd I instancji nie przeprowadzenia przez organy administracji wnioskowanego przez skarżących dowodu z oględzin nieruchomości objętej wywłaszczeniem, nie wskazali w skardze kasacyjnej jakie istotne okoliczności do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miałyby zostać ustalone, a które organy nie uwzględniły. W tym miejscu należy podnieść, że w aktach administracyjnych znajduje się nie tylko operat szacunkowy sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego J. B. ale także mapy ewidencyjne z różnych okresów, w tym mapa dołączona do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydanej przez Wojewodę P., która to dokumentacja pozwala określić nie tylko położenie nieruchomości skarżących w stosunku do drogi publicznej, ale sposób dojazdu do tej drogi przed i po realizacji inwestycji.

Nadto skarżący nie wskazali jaki związek miały położone przez nich rury z przysługującą im jako właścicielom nieruchomości władnącej o nr [...] służebnością przejazdu i przejścia przez nieruchomość o nr [...], która to nieruchomość stanowiła przedmiot wywłaszczenia.

Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2019r., sygn. akt II OSK 1666/17 (Lex 2688048), które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze i przedstawianych przez pozostałe strony. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 17 maja 2017r. sygn. akt II OSK 1683/13, Lex nr 2679273).

Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi z zarzutów kasacyjnych a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a sprowadzający się do błędnego stwierdzenia, że przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes skarżących, a przeprowadzona ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada zasadzie swobodnej ocenie dowodów określonej w ostatnim z przywołanych przepisów k.p.a.

W związku z takimi zarzutami zauważyć należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r. II OSK 1273/18, LEX nr 2690610). Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń.

Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1681/17,Lex nr 2678844). Dokonując oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu z uwagi na treść art. 183 p.p.s.a. podnieść należy, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2221/2018 LEX nr 2682103). Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów (wyrok NSA z dnia 21 maja 2019r., sygn. akt II GSK 1609/17, Lex nr 2677238). Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie w niniejszej sprawie uznał, że organy administracji publicznej podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia sprawy. W oparciu o posiadaną dokumentację geodezyjną (m.in. wyrysy z map ewidencyjnych) ustaliły położenie nieruchomości skarżących, na rzecz której była ustanowiona służebność przejazdu i przejścia przez działkę o nr [...], z której to działki wyodrębniono następnie działkę o nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącą przedmiot wywłaszczenia. Z dokumentacji tej wynika również sposób w jaki skarżący mieli dostęp do drogi publicznej przed i po inwestycji drogowej, na rzecz której dokonano wywłaszczenia działki o nr [...].

Z dołączonej do akt sprawy administracyjnej decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika jednoznacznie cel wywłaszczenia przedmiotowej działki, którym jest poprawa bezpieczeństwa w obrębie drogi wojewódzkiej, do której to drogi początkowo poprzez służebność drogi koniecznej, a następnie nowy układ dróg powstały w wyniku realizacji inwestycji, mają dostęp między innymi skarżący jako właściciele nieruchomości o nr [...]. Już powyższe okoliczności pozwalają dokonać ustaleń niezbędnych do przyjęcia słusznego odszkodowania przy uwzględnieniu interesu publicznego przejawiającego się w poprawie bezpieczeństwa w zakresie ruchu drogowego na danym obszarze, na którym jest położona między innymi nieruchomość skarżących. Jak zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, organy administracji publicznej dysponowały również operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. B., w którym wyceniając wartość wywłaszczonej działki o nr [...] uwzględniono, że jest ona obciążona ograniczonym prawem rzeczowym, które nie ma wpływu na jej wartość.

Nadto organy uzyskały w formie pisemnej dodatkowe wyjaśnienia od wspomnianego rzeczoznawcy, w których zostały zawarte dodatkowe informacje uprawniające organy do odmowy ustalenia na ich rzecz odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji odnośnie interpretacji pojęcia "słusznego odszkodowania" w przypadku wywłaszczenia nieruchomości uwzględniającego treść art. 218 ust. 2 Konstytucji, a znajdującego potwierdzenie miedzy innymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, które to pojęcie ma charakter autonomiczny w stosunku do pojęć jakimi się posługują inne ustawy, w szczególności kodeks cywilny. W następstwie realizacji inwestycji drogowej, na cel której dokonano wywłaszczenia działki o nr [...], obciążonej sporną służebnością zapewniono skarżącym dostęp do drogi publicznej poprzez stworzenie nowego układu dróg położonych w bezpośrednim położeniu nieruchomości skarżących z zachowaniem wszelkich norm wynikających z przepisów dotyczących prawa o ruchu drogowym.

Mając powyższe na uwadze uznać należy za trafne stanowisko Sądu I instancji, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie kwestionowanych decyzji, odpowiadające warunkom określonym w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. a dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego została przeprowadzona z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 88 k.p.a. Nadmienić należy, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazali związku miedzy ponoszonymi przez nich nakładami związanymi z położeniem rur odwadniających odprowadzających wodę (nie wskazano z jakiej nieruchomości do jakiego miejsca), a sporną służebnością przejazdu i przejścia obciążającą działkę o nr [...]. Podkreślić należy, że w miejsce utraconej służebności przejazdu i przejścia, poprzez którą mieli zapewniony dostęp do drogi, mają taki dostęp nadal zapewniony poprzez budowę nowego układu dróg ze środków publicznych.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono.