Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 262/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu [...] lipca 2016 r. do Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców Urzędu Miasta Krakowa wpłynął wniosek Wydziału Spraw Społecznych o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu S. B. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa zatrzymał S. B. prawo jazdy kategorii B do czasu stwierdzenia ustania przyczyn zatrzymania. W uzasadnieniu wskazał, że S. B. został uznany za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, co spełnia przesłankę z art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, "ustawa".
Odwołanie od tej decyzji złożył S. B. wskazując, że nie uchyla się od obowiązku alimentacyjnego. Podniósł, że musi być pod stałą opieką lekarską i niezbędne jest mu posiadanie prawa jazdy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, rozpoznając odwołanie, przywołało art. 3 ust. 5, art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 3 ustawy. Kolegium wskazało, że w sytuacji, w której decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem decyzji oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego. Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy - art. 5 ust. 5 ustawy. W sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3b ustawy. Decyzja uznająca dłużnika alimentacyjnego S. B. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna i została mu doręczona w trybie doręczenia zastępczego (44 k.p.a.). S. B. od tej decyzji nie odwołał się. W związku z powyższym decyzję organu I instancji Kolegium uznało za prawidłową.
Skargę na powyższe orzeczenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniósł S. B. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołał przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), w tym art. 5 ust. 3b. Wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2016 r. S. B. został uznany za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, która stała się ostateczna 11 lutego 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 5 ust. 3b ustawy, zwrócił się do Dyrektora Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu przedstawiając w załączeniu ww. ostateczną decyzję.
Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy, na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z przepisu tego wynika, że decyzja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy ma charakter związany, ponieważ organ jest zobligowany do wydania nakazu w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki określone tym przepisem, tj. gdy zostanie złożony wniosek pochodzący od organu właściwego dłużnika i gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna. Organ orzekając w tym przedmiocie nie jest uprawniony do dokonywania oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy, ani też nie może brać pod uwagę sytuacji osobistej i ekonomicznej dłużnika alimentacyjnego.
Sąd I instancji przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 03.07.2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 68/14 oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.02.2014 r., sygn. akt K 23/10 o zgodności ww. przepisu z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu I instancji związany charakter decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 5 ustawy uniemożliwia organowi badanie zasadności uznania skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jego sytuacji rodzinnej, majątkowej czy zdrowotnej. W konsekwencji okoliczności te nie mają znaczenia w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Nie mają także znaczenia zarzuty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu decyzji co do przedwczesności wydania przedmiotowej decyzji, czy też wcześniej co do prawidłowości doręczenia mu decyzji o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Sąd ten na marginesie przytoczył art. 5 ust. 6 ustawy, wskazując, że zakres przedmiotowego postępowania nie obejmuje zagadnień będących podstawą orzekania w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Podał, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej są związane ostateczną decyzją o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. B., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I, którym oddalono skargę i rozpoznania skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organów I i II instancji, względnie uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi zarzucono:
- 1) na zasadzie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 3b i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów(j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 489) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawy jazdy na podstawie wskazanych przepisów organ nie bada, czy decyzja o uznaniu danej osoby za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych faktycznie jest ostateczna i tym samym osoba uznana za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie jest uprawniona kwestionować ostateczności tej decyzji, w tym okoliczności jej doręczenia,
- 2) na zasadzie art 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 44 k.p.a., a także z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona nią decyzja wydana została w oparciu o poczynione sprzecznie z zasadami postępowania dowodowego ustalenie, że decyzja uznająca skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., podczas gdy decyzja ta nie została nigdy skarżącemu doręczona i nie zostały też spełnione przesłanki pozwalające na przyjęcie fikcji doręczenia z art. 44 k.p.a.
Pełnocmocnik skrażacego kasacyjnie wniósł także o przyznanie wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wyżej podniesione zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, której zrzekł się S. B. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Za trafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 3b i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 169), dalej ustawa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawy jazdy na podstawie wskazanych przepisów organ nie bada, czy decyzja o uznaniu danej osoby za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych faktycznie jest ostateczna i tym samym osoba uznana za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie jest uprawniona kwestionować ostateczności tej decyzji, w tym okoliczności jej doręczenia.
Zgodnie z art. 5 ust. 3b ww. ustawy, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika: 1) składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) oraz 2) po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji.
Przepis ten w ustępie 5 stanowi, że na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy.
Z przepisu art. 5 ust. 3b ustawy w sposób jednoznaczny wynika, że przesłanką skierowania do starosty przez organ właściwy dłużnika wniosku o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego jest uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Przepis art. 5 ust. 3b ustawy stawia też wymóg dołączenia do ww. wniosku o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego odpisu tej decyzji. Za błędne w tej sytuacji uznać należy stanowisko Sądu I instancji co do tego, że nie mają w sprawie znaczenia zarzuty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu co do przedwczesności wydania przedmiotowej decyzji, czy też co do prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Należy jednak przyznać rację Sądowi I instancji, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy uniemożliwia organowi badanie zasadności uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jego sytuacji rodzinnej, majątkowej czy zdrowotnej.
W wyroku z dnia 14.10.2016 r. sygn. akt I OSK 287/15 (lex nr 2177203) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a. jest decyzją związaną. Organ, wydając decyzję na podstawie tego przepisu, nie ma luzu decyzyjnego i w sytuacji wystąpienia wskazanych w nim przesłanek obowiązany jest wydać decyzję odpowiadającą treści regulacji zawartej w art. 5 ust. 5 ww. ustawy. Organ w tym postępowaniu nie bada okoliczności uznania osoby za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jest on bowiem związany ostateczną już decyzją o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy."
W świetle jednoznacznego brzmienia art. 5 ust. 3b ustawy, należy uznać, że przed wydaniem przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, konieczne jest wyjaśnienie i ustalenie, czy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest ostateczna, skoro dopiero, gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika (pkt 2) kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji.
Odmienna wykładnia art. 5 ust. 3b ustawy przez Sąd I instancji daje podstawę do uznania za usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanego przepisu prawa.
W konsekwencji za zasadny również uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 44 k.p.a., a także z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a k.p.a.
Rozpoznając bowiem skargę Sąd I instancji wskutek błędnej wykładni wyżej powołanego przepisu prawa materialnego nie ocenił czy organy rozpoznające sprawę należycie wyjaśniły i ustaliły, czy decyzja uznająca skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna przed skierowaniem przez organ właściwy dłużnika do starosty wniosku o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Organ I instancji podał, że decyzja uznająca skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna w dniu 10 lutego 2016 r. Organ II instancji podał, że decyzja ta została doręczona w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.).
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 11 lutego 2016 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego co do prawidłowości doręczenia mu decyzji o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych podał, że zarzuty te nie mają znaczenia w sprawie. Stanowisko to w świetle wyżej dokonanej wykładni art. 5 ust. 3b ustawy uznać należy za błędne, co daje podstawę do uznania ze zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił punkt I zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji oceni, czy w sprawie prawidłowo wyjaśniono i oceniono, że decyzja uznająca skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest decyzją ostateczną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu ustanowionemu dla skarżącego pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu z uwagi na to, że w związku z treścią art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.