Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 123/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] odmówił przekształcenia, na rzecz skarżącej, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ulicy [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 9091 m. kw. z obrębu [...].
Od decyzji tej Spółdzielnia [...] wniosła odwołanie podnosząc, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r, poz. 83 ze zm. – dalej jako "ustawa") należy interpretować z zastosowaniem wnioskowania a fortiori w postaci maiori ad minus. Zatem z wnioskiem o przekształcenie może wystąpić osoba fizyczna lub prawna będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości, ale także posiadająca roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w dniu [...] października 2005 r., czyli gorsze prawo od samego użytkowania wieczystego istniejącego, które w chwili wydania decyzji administracyjnej o przekształceniu uległo zmaterializowaniu przez powstanie prawa użytkowania wieczystego. Podniosła, że przepis nie posługuje się pojęciami "wyłącznie", "tylko" lub zwrotami równoznacznymi, a więc nie jest wykluczone złożenie wniosku przez podmioty, które posiadały w dniu 13 października 2005 r. roszczenie o ustalenie takiego prawa użytkowania wieczystego.
Pogląd ten ulegnie wzmocnieniu przy posłużeniu się przesłankami celowościowymi przy wykładni prawa, tak by jak najszerszy krąg podmiotów skorzystał z prawa przekształcenia. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 6,7,9,77,107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako Kpa), poprzez niezbadanie ziszczenia się przesłanki wynikającej z art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Decyzją z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że skarżącej przysługiwało roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Realizacja roszczenia nastąpiła w wyniku zawarcia w dniu 19 października 2009 r. ugody przed Sądem Okręgowym w W. - sygn. akt [...]. Wpis do księgi wieczystej niezbędny do powstania prawa użytkowania wieczystego nastąpił 16 listopada 2009r. i od tego dnia sąd wieczystoksięgowy określił początek biegu 40 – letniego terminu dla istnienia prawa użytkowania wieczystego. W dniu 13 października 2005 r. nie istniało zatem prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego wnioskiem skarżącej o przekształcenie. Zatem w ocenie organu nie ma podstaw do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Odnosząc się do zarzutów z odwołania SKO podniosło, że istnienie prawa użytkowania wieczystego stanowi o interesie prawnym do złożenia wniosku o wpis do księgi wieczystej, zaś samo posiadanie roszczenia o ustanowienie tego prawa świadczy o istnieniu jedynie interesu faktycznego do złożenia takiego wniosku. W ocenie organu nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że postępowanie może zainicjować wniosek pochodzący od osoby mającej roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wskazano też, że brak jest dowodów (w szczególności nie wynika to z księgi wieczystej) stwierdzających, że skarżący jest właścicielem lokalu oraz, że istnieje z tym lokalem związany udział w nieruchomości wspólnej, obejmujący prawo użytkowania wieczystego, którego żąda przekształcenia we własność, a nadto nie ma powodów by organ prowadził postępowanie wyjaśniające i zajmował stanowisko, co do tych przepisów ustawy, w odniesieniu do których, w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie zachodzi.
Organ podniósł też, że ustawodawca w art.1 ust. 4 na warunkach określonych w art. 1 ust.1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 dopuścił możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nabytego po 13 października 2005r., jednakże skarżący nie spełnia kryteriów przewidzianych dla ww. wyjątku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółdzielnia powtórzyła zarzuty podnoszone w odwołaniu. Wskazała na postanowienie Sądu Najwyższego z 17 listopada 2011r. (IV CKS 103/11), z którego wynika, że z wnioskiem z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. mogą wystąpić osoby fizyczne i osoby prawne, będące właścicielami lokali wyodrębnionych lub niewyodrębnionych. Zdaniem skarżącej ustalenia wymaga, czy nie zaistniał stan faktyczny polegający na byciu właścicielem lokalu i czy nie istniało związane z tym lokalem prawo użytkowania wieczystego, nawet w formie niewyodrębnionej do osobnej księgi wieczystej.
Oddalając skargę wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i stwierdził, że w sprawie okolicznością niesporną jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 9091 m. kw., po wejściu w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. Z ugody sądowej zawartej przed Sądem Okręgowym w W. Wydział XXIV Cywilny sygn. akt [...] z 19 października 2009 r., wynika bowiem, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości ustanowione zostało na 40 lat na rzecz skarżącej. Stosownie do treści art. 234 k.c. i art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U z 2015 r., poz. 782) oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej.
Wpis do księgi wieczystej ma w tych przypadkach znaczenie konstytutywne, co oznacza, że prawo użytkowania wieczystego nie powstaje bez wpisu do księgi wieczystej. Sąd stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni [...] z siedzibą w W. wpisane jest do dnia 16 listopada 2049 roku, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 listopada 2009 r., co oznacza, że powstało ono w tej dacie, a więc po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W związku z powyższym Sąd przyznał rację organom orzekającym, że w dacie wejścia w życie ww. ustawy Spółdzielnia [...] w W. nie była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Powyższa zaś okoliczność obligowała organ I instancji do wydania decyzji odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
W ocenie Sądu faktu tego nie może zmienić okoliczność, że skarżącej przysługiwało, na podstawie art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie wobec Miasta [...] o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, potwierdzone ugodą zawartą przed sądem powszechnym. Ugoda ta stała się podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, niemniej jednak w dniu 13 października 2005 r. sporna nieruchomość niewątpliwie nie znajdowała się w ogóle w użytkowaniu wieczystym, do ustanowienia którego niezbędna była nie tylko notarialna umowa (wyrok sądu, czy ugoda sądowa), ale również wpis do księgi wieczystej. Zdaniem Sądu z tego samego powodu do skarżącej nie znajduje zastosowania art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Spółdzielnia [...] podniosła zarzut naruszenia:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.
- - art. 1 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że przekształceniu w prawo własności nie podlega prawo użytkowania wieczystego, które istniało przed 13 października 2005 r. w formie roszczenia, a zostało formalnie ujawnione w księdze wieczystej po tym dniu,
- - art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez uznanie, że zawsze prawo użytkowania wieczystego musiało istnieć w dacie 13 października 2005 r. skoro o możliwości przekształcenia tego prawa powstałego później ustawa stanowi wprost.
- 2) przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na przebieg postępowania tj.
- - art. 6, 7, 9, 11 i art. 17 Kpa poprzez brak ustalenia przez organ czy w sprawie nie zaistniał stan faktyczny polegający na byciu właścicielem lokalu i czy nie istniało związane z tym lokalem prawo użytkowania wieczystego, nawet w formie niewyodrębnionej księgi wieczystej.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu oraz skardze do Sądu I instancji. Ponownie podniosła, że art. 1 ust. 1 ustawy ustanawia na rzecz podmiotów prawa określone prawo, a więc należy do norm dozwalających, a nie zakazujących, co oznacza, że dozwolone jest wnioskowanie a fortiori w postaci a maiori ad minus, tj. że z wnioskiem o przekształcenie może wystąpić osoba fizyczna lub prawna będąca użytkownikiem wieczystym, ale także posiadająca roszczenie o ustanowienie tego prawa w dniu 13 października 2005 r. Powyższa argumentacja dotycząca zaprezentowanej wykładni w ocenie skarżącej ulega wzmocnieniu przy posłużeniu się przesłankami celowościowym tj. stopniową liberalizacją przepisów dotyczących przekształcenia.
Nie można również zdaniem skarżącej przyjmować jako daty granicznej 13 października 2005 r. jeśli idzie o rozróżnienie interesu prawnego i faktycznego. Nawet gdyby przyjąć, że interes faktyczny trwał przed tą datą i po niej przekształcił się w interes prawny, a tylko wskutek przewlekłości nie mógł być zrealizowany wcześniej, to należy uznać, że od początku był to interes prawny z uwagi na zasadę zaufania obywatela do Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 183 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują podstawy orzeczenia nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W związku z tym, że skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 roku, sygn.. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 roku, nr 6, poz. 120).
W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 12 i art. 77 Kpa.
Odnosząc się do zarzutów prawa procesowego należy podnieść, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika skarżącej takich wymogów nie spełnia. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 roku, sygn.. akt I OPS 10/09(ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 10), w której wyjaśniono, że,, Przytoczenie podstaw kasacyjnych, jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych’’.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że stan faktyczny nie został ustalony zgodnie z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 12 i art. 77 k.p.a. ponieważ organ nie sprawdził, czy skarżąca nie była właścicielem lokalu i czy nie istniało związane z lokalem prawo użytkowania wieczystego, nawet w formie niewyodrębnionej do osobnej księgi wieczystej.
Stawiny zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, że organ administracji publicznej powinien prowadzić postepowanie dowodowe tylko w zakresie, który jest niezbędny do wyjaśnienia sprawy, w kontekście hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego.
Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 roku, sygn.. akt II GSK 1548/11, LEX nr 1229771).
Należy podzielić stanowisko sądu administracyjnego, iż zostały poczynione prawidłowe ustalenia faktyczne, które dawały podstawę do merytorycznego rozstrzygania. Uprawnienie z art. 1 ust.2 pkt 1 ustawy w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego osób będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie są uzależnione od istnienia prawa użytkowania wieczystego w dacie wejścia w życie ustawy. W związku z tym, że skarżąca stała się użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w dacie 16 listopada 2009 roku, co miało w kontekście art. 1 ust.1 i 4 ustawy decydujące znaczenie, to zarzut braku ustaleń faktycznych czy zaistniał stan faktyczny polegający na byciu przez skarżącą właścicielem lokalu i czy istniało związane z tym lokalem prawo użytkowania wieczystego w żadnym stopniu nie podważa prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie.
Należy zauważyć, iż sama skarżąca w toku postępowania poza powołaniem się na treść przepisu, żadnych dowodów w tym zakresie, że była właścicielem lokalu z którym związane było prawo użytkowania wieczystego nie przedstawiła.
Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.
Odnosząc się do podnoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego - art. 1 ust.1 oraz art. 1 ust.4 w związku z art. 1 ust.2 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów to należy uznać, że nie znajdują one również usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy.
W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem, ale i wyjaśnienie, na czym polegała błędna interpretacja wskazanych przepisów prawa materialnego i jakie jest prawidłowe znaczenie tych przepisów(por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 roku, sygn. akt I OSK 575/14).
Zasadniczym przedmiotem sporu, który wynika z zarzutów stawianych przez autora skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego była kwestia wykładni przepisu art. 1 ust. 1 i 4 ustawy i ustalenia czy skarżąca kasacyjnie była uprawniona do żądania przekształcenia posiadanego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności w sytuacji gdy w dacie 13 października 2015 roku nie była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości.
Zgodnie z art. 1 ust.1 ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Wyjątki od tej zasady przewiduje art. 1 ust. 4 i dotyczy użytkowników wieczystych(osoby fizyczne), którzy to prawo uzyskali na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (DZ.U nr 50 poz. 279) oraz możliwość przekształcenia dla właścicieli lokali(osoby fizyczne i prawne), których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, a którzy prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu wejścia w życie ustawy.
Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że poprzez zastosowanie wnioskowania a fortiori w postaci a maiori ad minus z przepisu art. 1 ust.1 ustawy możemy wywieść, że również podmiot, który posiada w dacie 13 października 2005 roku tylko roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest uprawnionym do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie wykładni językowej skarżonych przepisów, uzupełnione przez wykładnię pozajęzykową(celowościową, systemową bądź funkcjonalną) w żadnym stopniu nie mogą prowadzić do wniosku, iż intencją ustawodawcy było zrównanie uprawnień użytkownika wieczystego i podmiotu legitymującego się żądaniem o ustanowienie tego prawa. Konkretne uprawnienia dla danego podmiotu muszą wynikać z obowiązującej normy prawnej. Wskazywane przez autora skargi kasacyjnej rozumowanie argumentum a maiori ad minus nie sposób zastosować w sytuacji gdzie ustawodawca uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przewidział dla podmiotu, który w dacie 13 października 2005 roku był użytkownikiem wieczystym, z wyjątkami wskazanymi w ust.4 art. 1 ustawy, które nie odnoszą się do skarżącej kasacyjnie.
Akceptacja stanowiska autora skargi kasacyjnej prowadziłaby do zrównania uprawnień podmiotów zarówno będących użytkownikami wieczystymi, jak posiadającymi tylko roszczenie o ustanowienie takiego prawa.
Odnośnie zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust.2 pkt 1 ustawy to wskazane przepisy są wyjątkiem od zasady i odnoszą się one do właścicieli lokali, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości lub udział w tym prawie po dacie 13 października 2005 roku.
Jednak wyżej powołane przepisy muszą być odczytywane w powiązaniu z treścią art. 1 ust.1, który wymaga, aby prawo użytkowania wieczystego nieruchomości istniało w dacie wejścia w życie ustawy, co w przypadku skarżącej nie miało miejsca.
Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.