Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 112/17 oddalił skargę W. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie podjęcia czynności procesowych w sprawie złożonego odwołania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz.1948 ze zm.) złożył W. K. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W piśmie określono rodzaj umowy o pracę, stanowisko służbowe, miejsce wykonywania pracy, komórkę organizacyjną, wynagrodzenie miesięczne oraz wymiar czasu pracy. Wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r. W. K. otrzymał propozycję w dniu [...] maja 2017 r., a w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o jej przyjęciu.
W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. W. K. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia propozycji służby.
Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przedstawienie propozycji służby.
W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. W. K. złożył odwołanie od otrzymanej w dniu [...] maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która według jego przekonania zawiera decyzję o zwolnieniu go ze służby w służbie Celno-Skarbowej.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. działając na podstawie art. 133 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz 23), dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.) przekazał do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w Warszawie odwołanie strony.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. W. K. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa uznając, że nie otrzymał propozycji służby, a jedynie propozycję pracy.
W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej, W. K. uzyskał odpowiedź na swoje pismo z dnia [...] czerwca 2017 r., zatytułowane odwołanie.
W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. W. K. na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w Warszawie zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie. Zażądał zobligowania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do podjęcia odpowiednich działań w sprawie jego odwołania oraz do zaprzestania bezczynności.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy K.p.a., w tym dotyczące załatwienia sprawy i brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 K.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Na tej podstawie organ wyjaśnił, że zażalenie nie może być rozpatrzone.
W. K. w piśmie z dnia [...] września 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażającą się w braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia [...] maja 2017 r. Skarżący zażądał nakazanie Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych), tj. nakazanie przekazania odwołania do Szefa KAS, jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania lub ewentualnie aby Sąd zobligował Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do rozpoznania jego odwołania (jeżeli Sąd uzna Dyrektora za organ właściwy ku temu).
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem organu złożenie propozycji pracy nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.- obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.". Wyjaśnił ponadto, że odwołanie W. K. zostało przekazane w trybie art. 133 K.p.a. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który udzielił skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że organ, którego bezczynność została zaskarżona, wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku. Wyjaśnił, że czynnością procesową spoczywającą na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej był obowiązek nadania biegu podaniu zatytułowanemu "odwołanie", nawet w sytuacji, gdy organ pozostawał w przekonaniu, że w sprawie nie została wydana decyzja. W przypadku bowiem przekonania organu, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna w I instancji, kompetencje do zbadania dopuszczalności odwołania spoczywają na organie II instancji, który na podstawie art. 134 K.p.a. może stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Wskazał, że zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej Szef Krajowej Administracji Skarbowej jest organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektorów izb administracji skarbowej.
Wobec powyższego, podanie z dnia [...] czerwca 2017 r. zatytułowane "odwołanie", którego adresatem skarżący uczynił Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a złożone za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] powinno zostać przekazane do organu wyższego stopnia. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. organ I instancji wywiązał się z obowiązku i na podstawie art. 133 K.p.a. przekazał podanie do adresata. Zatem w dacie wniesienia skargi do Sądu organ, którego bezczynność skarży W. K. nie pozostawał w bezczynności.
Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że złożenie odwołania od aktu nieistniejącego skutkuje koniecznością rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w trybie art. 134 K.p.a. tj. postanowieniem o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Sprawa w tym zakresie podlega kontroli sądowo-administracyjnej. Zatem sąd administracyjny w tej sprawie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność.
W. K. reprezentowany przez adwokata J. B. złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369- obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), przez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie przekazania odwołania podczas gdy w rzeczywistości bezczynność wystąpiła. W uzasadnieniu podniósł, że Sąd I instancji nie dość głęboko pochylił się nad samą istotą instytucji propozycji służby i bezczynnością związaną z jej nie przedłożeniem w efekcie nie dostrzegł, że propozycja dotyczy tak naprawdę uprawnień wynikających z przepisów prawa. Wskazał ponadto na przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) wskazując, że organ administracji publicznej zobowiązany był złożyć propozycję nowych warunków pełnienia służby wszystkim funkcjonariuszom, którzy spełniają kryteria ustawowe.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i zmianę wyroku w całości, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej autor skargi postawił zaskarżonemu wyrokowi tylko jeden zarzut, zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. i 149 § 1 P.p.s.a. mają charakter ogólny (wynikowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 974/18 i z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl)
Skoro Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można temu sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10 i z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2409/14 - publ. jak wyżej).
Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani prawa materialnego to prawidłowo wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).